SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1ª Nº 111/2017

Expediente: Nº 2713/2017

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandante: Martha Silvia Miserendino de Antelo
	Demandado : Director Nacional del INRA
	Distrito: Santa Cruz
	Fecha: 21 de noviembre de 2017
	Magistrada Relatora: Dra. Paty Yola Paucara Paco

VISTOS: La demanda contencioso administrativa, interpuesta por Martha Silvia Miserendino de Antelo, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS N° 2329/2015 de 12 de octubre de 2015, respuesta de la autoridad demandada, antecedentes del proceso; y,

CONSIDERANDO: Que, por memorial de demanda cursante de fs. 9 a 13 de obrados, la parte actora, interpone demanda contencioso administrativa, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS N° 2329/2015 de 12 de octubre de 2015, pronunciada dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio, respecto del polígono N° 154 del predio "El Pozo", ubicado en el municipio de San Miguel de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, dirigiendo la acción contra el Director Nacional del INRA, bajo los siguientes argumentos:

1. Ejecución de saneamiento Avocado y ejecutado por la Dirección Departamental, afectando la competencia del INRA Nacional.

Observando la falta de notificación con la Resolución Administrativa de Avocación a las Comisiones Agraria Nacional y Departamental, así como al Director Departamental del INRA de Santa Cruz y haciendo cita de los arts. 65 y 66 de la L. N° 1715, que norman el objeto y las finalidades del proceso de saneamiento, expresa que el área de saneamiento del polígono N° 154 donde se encuentra el predio "El Pozo", cuenta con Resolución de Avocación a través de la Resolución Administrativa RES-ADM N° SS 0753/2007 de 24 de octubre de 2007, por el cual el INRA Nacional se avoca la ejecución y conclusión del proceso de saneamiento en la superficie de 1.500.0000 has. por la causal establecida en el art. 51 del D.S. N° 29215; que, no obstante que dicha normativa en su parágrafo II prescribe que la Resolución Administrativa de Avocación debe ser notificada a la Comisión Agraria Nacional o a la Comisión Agraria Departamental, así como a la Dirección Departamental del INRA, para que surta sus efectos legales; sin embargo de la revisión de antecedentes, expresa que no existe constancia de dichas notificaciones a las autoridades señaladas; por lo que precisa que la Resolución de Avocación carece de legalidad en virtud a los arts. 2-I, 3-b) del D.S. N° 29215 y el art. 5 del Cód. Pdto. Civ.

Que, pese a que la Dirección Departamental del INRA Santa Cruz, fue inhabilitada para ejecutar el proceso de saneamiento; sin embargo, observa que dicha institución tramitó actuaciones posteriores sin contar con una Resolución Administrativa que deje sin efecto la Resolución Administrativa de Avocación RA-SS 0753/2007 de 24 de octubre de 2007, habiendo obrado sin competencia.

2. Ilegal Informe Técnico Legal DDSC DDSC-CO 1-INF. N° 2270/2014 de 21 de noviembre de 2014 : Indica que el 16 de octubre de 2013 se realizó la mensura y encuesta catastral y la verificación de la FES del predio "El Pozo", evidenciándose que la Ficha Catastral registra que su predio cuenta con una superficie aproximada de 500 has., consigna documentación con antecedente en el Título Ejecutorial N° 671896, Resolución Suprema N° 179466 del Expediente Agrario N° 25098, clasificándose al predio "El Pozo" como propiedad pequeña ganadera en función a la identificación de 16 cabezas de ganado bovino y 12 equinos; que al margen de ello, expresa que se verificó la existencia de una casa, corral y pasto sembrado conforme el art. 2-VII de la L. N° 1715; aspectos que indica el Informe en Conclusiones y el Informe de Cierre, atinadamente señalaron el cumplimiento de la FS en base a la clasificación de la superficie de su propiedad que se encuentra dentro de lo estipulado en el art. 41-I-2) de la L. N° 1715 y el art. 2-I de la Ley citada; sin embargo, indica que el ente administrativo no contempló el carácter social del derecho agrario previsto en el art. 3 del D.S. N° 29215, que no exige formalidades y requisitos para las pequeñas propiedades ganaderas, siendo suficiente acreditar la residencia, pese a que en el presente caso se acreditó actividad ganadera dentro de los alcances previstos en el art. 165-I-a) del D.S. N° 29215 y conforme los arts. 2-IV de la L. N° 3545 y 159 del D.S. N° 29215 que establecen que la FS o la FES será verificada en campo de manera directa.

Observa, que no obstante que la Ficha Catastral, Ficha de Verificación de la FES, Informe en Conclusiones e Informe de Cierre, acreditan el cumplimiento de la FS aunque de manera parcial, con lo que estaba de acuerdo hasta esa oportunidad; empero el Informe Técnico Legal DDSC-CO 1 INF. N° 2270/2014 de 21 de noviembre de 2014 invierte ilegalmente los resultados del proceso de saneamiento ya identificados hasta el Informe de Cierre, vulnerando el debido proceso, su derecho a la defensa y la seguridad jurídica prevista en el art. 115-I y II de la C.P.E., por las siguientes razones:

2.1. Porque éste informe, modifica etapas ya precluidas hasta el Informe de Cierre, sin que se emita una resolución o un Auto que deje sin efecto el trabajo de campo, el Informe en Conclusiones y el Informe de Cierre.

2.2. Indica que los informes sean estos técnicos o jurídicos constituyen actos preparatorios de una futura Resolución o Auto conforme lo establece el art. 65-c) del D.S. N° 29215 y que no podría modificarse los resultados obtenidos y plasmados en un Informe de Cierre que también concluye una etapa de campo conforme lo determina el art. 263-I, concordante con el art. 295 del D.S. N° 29215, al haberse ya socializado los resultados del proceso de saneamiento en mérito al Informe de Cierre; por lo que se le privó de su derecho a la defensa previsto en el art. 115 de la C.P.E. al no poder haber hecho sus observaciones conforme lo prevé el art. 305-I del D.S. N° 29215.

2.3. Acusa que éste informe le fue notificado ilegalmente mediante cédula, cuando su domicilio se encuentra en la calle Pari N° 156 de la ciudad de Santa Cruz.

2.4. Que, para establecer la ilegalidad de su posesión, precisa que dicho informe técnico legal, se basó en el Informe Técnico DD-SC-CO-I INF. N° 3001/2013 de 1 de noviembre de 2013 de Análisis Multitemporal que indica: "Que los imágenes LAND SAT tienen una mala calidad de resolución de pixeles, por lo que no se puede definir si existe o no actividad antrópica y sugiere a la parte jurídica que considere el mismo"; por lo que observa que no serían suficientes los elementos o imágenes valorada en dicho informe técnico complementario para modificar los resultados de saneamiento obtenidos hasta el Informe de Cierre; no pudiendo suplir el mismo la verificación in situ conforme lo establece el art. 159 del D.S. N° 29215, existiendo al respecto bastante jurisprudencia; cita para ello la Sentencia Agraria Nacional S1a N° 50/2011 de 27 de octubre de 2011.

2.5. Manifiesta que a pesar de que el INRA tuvo conocimiento de la existencia del Título Ejecutorial N° 671896, la R.S. N° 179466 de 28 de enero 1976, emitidos dentro del expediente agrario N° 998/2013; sin embargo la entidad administrativa se basó en el Informe DDSC-ARCH-INF N° 998/2013 de 12 de noviembre de 2013 que en su punto 2) señala: "Dicho expediente físicamente no se encuentra, en la Unidad de Archivo dependiente del INRA Santa Cruz"; pero contradictoriamente observa que la misma institución antes de expedir la injusta resolución impugnada, emite el Informe de Emisión de Título Ejecutorial otorgado por la Unidad de Titulación de la Dirección Nacional, en el que se da cuenta la existencia de dicho Título Ejecutorial; lo que demuestra que ilegalmente se la bajo a la categoría de poseedora legal; por lo que corresponde su anulación en virtud a las Sentencias Agrarias Nacionales emitidas por la Sala Segunda Nos. 005 de 27 de julio 2001 y 46 de 1 de diciembre de 2003.

2.6. Por último expresa que dicho informe al aplicar el art. 267 del D.S. N° 29215 que hace referencia a cuestiones de forma y sugerir se dicte una Resolución Administrativa de ilegalidad de la posesión del predio "El Pozo", ilegalmente cambió aspectos que ya estaban resueltos (de fondo), como si fueran de forma; por lo que el referido informe al modificar resultados ya expresados en el Informe en Conclusiones y en el Informe de Cierre que acreditan su posesión legal y el cumplimiento de la FS, tomó una decisión arbitraria y errada, y señala además que fue notificada con el referido informe un año después de que expresó su conformidad con el Informe de Cierre.

Con estos argumentos, solicita se declare probada la demanda y nula la Resolución Administrativa impugnada, hasta el Informe Técnico Legal DD SC COI INF N° 2270/2014 de 21 de noviembre de 2014.

CONSIDERANDO: Que, mediante Auto de 12 de julio de 2017 cursante a fs. 16 y vta. de obrados, se admite la demanda, corriéndose en traslado a la autoridad demandada.

Que, por memorial cursante de fs. 40 a 49 vía fax y originales cursante de fs. 58 a 63 de obrados, la autoridad demandada, responde negativamente, bajo los siguientes argumentos:

Con relación a la avocación demandada: Expresa que la Resolución Administrativa RES-ADM N° RA-SS 0753/2007 de 24 de octubre de 2007 cursante de fs. 7 a 11 del antecedente, en su parte Resolutiva Segunda indica: "Para dicho objetivo se creara una oficina de Gerencia Operativa del proyecto piloto en la ciudad de Santa Cruz y dos oficinas como centro de operaciones de campo, en los lugares más cercanos a las Zonas de polígonos de trabajo, esta gerencia podrá implementar metodologías, instrumentos de trabajos y acciones que permitan agilizar el saneamiento"; que, posteriormente se emitió la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES-ADM N° RA-SS 0563/2010 de 6 de septiembre de 2010, la cual en su parte considerativa última señala: "Que de conformidad a la Resolución Administrativa de Avocación, el área de trabajo es de conocimiento exclusivo y ejecución directa a cargo del INRA Nacional cuyo trabajo operativo será desarrollado en el marco del Proyecto BID-1512 de conformidad a lo dispuesto en la Disposición Transitoria Undécima-I y la Disposición Transitoria Décima del D.S. N° 29215 y en su parte Resolutiva Tercera: Determina como Área de Saneamiento Simple de Oficio por ejecución directa la zona denominada "Laguna Concepción y otros" en los cantones Concepción y San Miguel de Velasco del departamento de Santa Cruz en la extensión de 206239.2797 has.; y en su parte Resolutiva Cuarta: De acuerdo a la avocación descrita se intima a propietarios, subadquirentes y poseedores para que se apersonen al proceso presentando la documentación y el derecho que les asiste, y en su parte Resolutiva Séptima: Se recomienda su ejecución, seguimiento y conclusión del proceso de saneamiento de la presente Resolución a la Unidad Operativa de la Gerencia Santa Cruz, Proyecto BID-1512, la cual fue publicada mediante Edicto Agrario en el periódico El Mundo (fs. 16) y su difusión del Aviso Público en Radio Santa Cruz Stereo 92 que cursa a fs. 17 del antecedente; los cuales indica hacen referencia al art. 51-I-b) del D.S. N° 29215.

De lo detallado refiere que la ejecución del saneamiento fue desarrollado por el Centro de Operaciones COI de la Dirección Departamental del INRA Santa Cruz con su legítima atribución y sin afectar ninguna competencia y sin que exista errores de fondo. Asimismo señala que al haber participado la parte actora en las etapas de el saneamiento, sin que haya hecho tal reclamo en su oportunidad convalidó las mismas, dejando precluir cualquier reclamo, habiéndose cumplido con el art. 74 del D.S. N° 29215 al haberse tenido conocimiento de todas las Resoluciones emitidas en el proceso ejecutado, para tal efecto cita la Sentencia Agroambiental Nacional S2a N° 013/2016 de 12 de febrero de 2016; por lo que infiere que no correspondía la impugnación de la resolución emitida.

En lo referente al Informe Técnico Legal DDSC-CO 1-INF. N° 2270/2014 de 21 de noviembre de 2014: Indica que el Formulario de Registros y Mejoras y Ubicación cursante a fs. 46 del antecedente, señala que las mejoras identificadas son del año 2012 y como resultado de la verificación in situ se constata que son posteriores a la vigencia de la L. N° 1715; aspecto que fue valorado de conformidad al art. 159 del D.S. N° 29215; y que en el presente caso, las mejoras identificadas contradicen a la Declaración Jurada de Posesión Pacifica del Predio que expresa que sería desde el 3 de mayo de 1990; posesión que manifiesta se enmarca a lo dispuesto en el art. 310 (Posesiones Ilegales) del D.S. N° 29215; que tal aspecto, precisa también se encontraría corroborado a fs. 76 de los antecedentes, por el Registro de Marca de Hierro realizado el 2 de abril de 2012, lo que demostraría que la actividad ganadera comenzó el año 2012, no existiendo ninguna prueba que acredite dicha actividad antes de 1996 conforme lo reconoce incluso la L. N° 80 de 5 de enero de 1961; que de la misma forma manifiesta que se valoró la documentación de compra realizada de 30 de marzo de 2012, pero que el Informe Técnico Complementario al Diagnóstico DDSC-CO-INF N° 2338/2013 de 14 de noviembre de 2013 precisa que dentro del polígono N° 154 no recae ningún expediente agrario y menos en la superficie del predio "El Pozo".

En ese sentido manifiesta que el Informe Técnico Legal DDSC-CO 1.INF N° 2260/2014, fue emitido complementariamente, precisamente para subsanar el Informe en Conclusiones de 24 de octubre de 2013, toda vez que el mismo no define derechos y es susceptible de modificación hasta la emisión de la Resolución Final de Saneamiento y que estos informes no pueden ser recurridos conforme lo determina el art. 76-II del D.S. N° 29215; al respecto cita la Sentencia Agraria Nacional S2a N° 03 de 01 de febrero 2005.

Finalmente con relación de que fue notificado con la modificación de resultados después de un año de haberse realizado el Informe de Cierre; al respecto, indica que los plazos procesales en materia administrativa al no ser fatales y perentorios, no pueden considerarse como incumplimiento del debido proceso; menciona para ello, las Sentencias Agrarias Nacionales Nos. S1a N° 4 de 17 de febrero de 2004, S2a N° 14 de 22 de abril de 2003 y S1a N° 8 de 6 de mayo de 2003.

Con esto argumentos, solicita se declare Improbada la demanda y se tenga firme la Resolución Administrativa impugnada.

Que, ante la presentación del memorial de réplica cursante de fs. 68 a 69 vta., de obrados, fuera del plazo establecido, por proveído de 6 de octubre de 2017 cursante a fs. 70 de obrados, se tiene por no ejercido el derecho de réplica; en consecuencia el derecho de dúplica tampoco fue ejercido.

CONSIDERANDO: Que, de conformidad al art. 189-3 de la C.P.E. es competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, el conocer procesos contencioso administrativos, encontrándose facultado para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa durante la sustanciación del proceso de saneamiento, que son motivo de impugnación por el demandante, correspondiendo realizar el control de legalidad y determinar si la resolución impugnada emerge de un debido proceso.

En ese contexto, del análisis de los términos de la demanda, contestaciones, debidamente compulsados con los antecedentes del caso de autos y de la normativa aplicable al caso, se establece lo siguiente:

1. Con relación a que en antecedentes no existe constancia de notificación con la Resolución Administrativa de Avocación a la Comisión Agraria Nacional o la Comisión Agraria Departamental y al Director Departamental del INRA Santa Cruz en cumplimiento del art. 51-II del D.S. N° 29215. Así como tampoco existe una Resolución Administrativa de Desavocación, habiendo el Director Departamental del INRA Santa Cruz actuado sin competencia.

En lo referente a estas acusaciones, con carácter previo cabe analizar las resoluciones emitidas por ambas autoridades dentro del proceso administrativo ejecutado cursantes en la carpeta de saneamiento:

a) Resoluciones emitidas por el Director Nacional del INRA

- De fs. 5 a 6 cursa Resolución Administrativa RES-ADM N° RA-SS 0753/2007 de 24 de octubre de 2007, firmado por el Director Nacional del INRA, Juan Carlos Rojas Calizaya y la Directora General de Saneamiento, Norma Rodríguez Orozco, la cual en su parte Resolutiva Primera dispone: "La avocación para iniciar y concluir el proceso de saneamiento de la propiedad agraria en 1.500.000 has. ubicado en el departamento de Santa Cruz, por la causal establecida en el art. 51-I- a) del D.S. N° 29215"; en su parte Resolutiva Tercera establece: "La Dirección General de Asuntos Jurídicos deberá poner en conocimiento de la Comisión Agraria Nacional o Comisión Agraria Departamental de Santa Cruz la presente Resolución, conforme lo establece el art. 51-II del D.S. N° 29215"; en su parte Resolutiva Tercera establece: "La Dirección General de Asuntos Jurídicos deberá poner en conocimiento de la Comisión Agraria Nacional o la Comisión Agraria Departamental de Santa Cruz la presente resolución, conforme lo establece el art. 51-II del D.S. N° 29215"; en su parte Resolutiva Cuarta, determina: "La Dirección General de Saneamiento queda encargado del cumplimiento de la presente Resolución de Avocación, deberá formalizar la comunicación escrita al avocado".

- De fs. 7 a 11, cursa Resolución Administrativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES-ADM N° RA-SS 0563/2010 de 6 de julio de 2010, la cual en base a la Avocación realizada en el marco del proyecto BID-1512, es emitida por el Director Nacional del INRA; en su parte Resolutiva Sexta, dispone la realización de la Campaña Pública, Mensura, Encuesta Catastral, verificación de la FS o la FES y otros desde el 7 de julio hasta el 5 de agosto de 2010.

- De fs. 12 a 15 cursa Edicto Agrario de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento y su respectiva publicación en el periódico "El Mundo" cursante a fs. 16.

b) Resoluciones emitidas por el Director Departamental del INRA Santa Cruz.

- De fs. 22 a 24 cursa Resolución Administrativa RES. ADM. RA SS N° 305/2013 de 11 de octubre de 2013, el cual acogiendo las Conclusiones y Sugerencias emitidas por el Informe Técnico Legal DDSC-CO I-INF. N° 2165/2013 de 10 de octubre de 2013 que cursa de fs. 19 a 31 del antecedente; en su parte Resolutiva Primera: Determina, Reiniciar y Ampliar el plazo establecido en la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES-ADM N° RA-SS 0563/2010 de 6 de julio de 2010 (Dictada por el Director Nacional del INRA, Juan Carlos Rojas Calizaya), desde el 12 de septiembre al 18 de octubre de octubre de 2013 para la realización del trabajo de Relevamiento de Información en Campo.

- A fs. 25 cursa Edicto Agrario.

- A fs. 26 cursa el Aviso Público de 11 de octubre de 2013.

- A fs. 28 cursa la publicación del Edicto.

Del análisis de todos estos actuados de saneamiento, se evidencian los siguientes aspectos:

En lo que respecta a la falta de notificación con la Resolución Administrativa de Avocación: De la revisión del expediente de saneamiento, se constata que efectivamente, no existe constancia alguna de que se haya puesto en conocimiento de la Comisión Agraria Nacional o la Comisión Agraria Departamental, así como al Director Departamental del INRA Santa Cruz con la Resolución Administrativa de Avocación RES-ADM N° RA-SS 0753/2007 de 24 de octubre de 2007; aspecto que incumple lo previsto por el art. 51-II del D.S. N° 29215 que señala: "La avocación se pondrá en conocimiento de la Comisión Agraria Nacional o de las Comisiones Agrarias Departamentales, según sea el caso y surtirá sus efectos legales desde su comunicación escrita al Avocado " (El subrayado y las negrillas nos corresponden); verificándose por el contrario que la autoridad inferior (Director del INRA Santa Cruz) a través de la Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SS N° 305/2013 de 11 de octubre de 2013 que cursa de fs. 22 a 24 del antecedente, modifica la Resolución Administrativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES-ADM N° RA-SS 0563/2010 de 6 de julio de 2010, que fue emitida por la autoridad superior (Director Nacional del INRA); Reiniciando y Ampliando el plazo desde el 12 de septiembre hasta el 18 de octubre de 2013 para la realización del Relevamiento de Información en Campo, pero sin que la autoridad superior haya dejado sin efecto la Resolución Administrativa de Avocación; por lo que al haber el Director Nacional del INRA emitido la Resolución Determinativa de Saneamiento e Inicio de Procedimiento sin competencia, el Director Departamental del INRA Santa Cruz mal podía reiniciar y ampliar la misma, puesto que al haber sido emitida sin competencia dicha actuación es nula de puro derecho conforme el art. 31 de la C.P.E. vigente en su momento, concordante con el art. 122 de la C.P.E. hoy vigente.

En ese contexto por los fundamentos expuestos, cabe referir que tanto las resoluciones emitidas por la Autoridad Nacional del INRA, así como las resoluciones emitidas por la Autoridad Departamental del INRA Santa Cruz, contienen irregularidades administrativas en lo referente a la "validez legal" de las resoluciones y actuados emitidos por ambas autoridades, al no haberse cumplido a cabalidad con lo dispuesto en el art. 51-II del D.S. N° 29215; de donde se concluye que lo manifestado por la autoridad demandada, en su memorial de contestación de que se hubiere creado una oficina de Gerencia Operativa del proyecto piloto en la ciudad de Santa Cruz y dos oficinas como centro de operaciones de campo, en los lugares más cercanos a las Zonas de polígonos de trabajo y que la ejecución del saneamiento fue desarrollado por el Centro de Operaciones COI de la Dirección Departamental del INRA Santa Cruz con su legitima atribución y sin afectar ninguna competencia, no tienen justificativo alguno, en mérito a los fundamentos señalados precedentemente.

Por otra parte, sobre el argumento vertido por la autoridad demandada, de que al haber sido publicado en el Edicto Agrario el art. 51-I-a) del D.S. N° 29215, en el periódico "El Mundo" y en la difusión del Aviso Público en Radio Santa Cruz Stereo 92, no tienen asidero legal alguno; en razón a que el art. 51-III del D.S. N° 29215, establece la notificación "escrita" al avocado para que tenga validez legal, y no mediante avisos públicos, como erradamente refiere la autoridad demandada.

Asimismo, con referencia a la cita realizada por la entidad demandada de la Sentencia Agroambiental Nacional S2a N° 013/2016 de 12 de febrero de 2016, el cual se sustenta en el hecho de que al haber la parte actora participado en las etapas del proceso de saneamiento, sin que haya impugnado o reclamado, hubiera convalidado y dejado de precluir los mismos; cabe precisar al respecto que la Sentencia Agroambiental Nacional S2a N° 013/2016 dictada en el caso del predio "Monte Alegre", no realiza una valoración respecto a la falta de notificación con la Resolución Administrativa de Avocación a los miembros de la Comisión Agraria Nacional y/o a la Comisión Agraria Departamental del INRA Santa Cruz; así como como no efectúa una fundamentación o motivación integral sobre la validez legal y competencia de las Resoluciones Administrativas que fueron dictadas por el Director Nacional y el Director Departamental del INRA Santa Cruz, al no haber definido de manera precisa la avocación dispuesta; de donde se tiene que la alegación referida por la autoridad demandada de que al haber participado la parte actora en el proceso de saneamiento, habría convalidado y dejado precluir el mismo, al no haber impugnado dentro del proceso de saneamiento, no corresponde en derecho, en razón a que el art. 51-III del D.S. N° 29215, establece que la avocación no es sustitutivo de reclamación o impugnación dentro de un proceso de saneamiento ejecutado, porque esta es dispuesta de "oficio" por el ente administrativo y no así a pedido de parte, por el administrado; aspecto que se encuentra regulado en el art. 51-III del D.S. N° 29215, el cual textual señala: "La avocación solo opera de oficio, por lo que no es sustitutiva de ningún recurso ".

En ese contexto, cabe precisar que no es el derecho a la defensa que se considera en el presente caso de autos; sino lo que se precautela, es la validez legal de los procesos de avocación, el cumplimiento obligatorio de la normativa agraria y el ejercicio de competencias de las autoridades que se avocan funciones para un determinado caso concreto; lo contrario sería desconocer las atribuciones y la jerarquía de las autoridades administrativas, que en el caso presente se encuentran regulados por el reglamento administrativo de saneamiento; pues si bien la nueva visión constitucional refiere que se debe diferenciar los formalismos de las cuestiones sustanciales de fondo; sin embargo estos se encuentran centrados en función a su rigidez absoluta y relativa, no siendo absoluta en el presente caso de autos, por los fundamentos expuestos.

2. Con relación a las observaciones realizadas al Informe Técnico Legal DDSC DDSC-CO 1-INF. N° 2270/2014 de 21 de noviembre de 2014.

A los puntos 2.1 y 2.2: La parte actora, expresa que dicho Informe Técnico Legal N° 2270/2014, modificó resultados ya precluidos, conforme lo prevé los arts. 263-I y 295 del D.S. N° 29215, sin que exista una Resolución o un Auto que deje sin efecto el trabajo de campo, el Informe en Conclusiones y el Informe de Cierre; no observando que dichos informes constituyen actos preparatorios de una futura Resolución o Auto; al respecto es menester señalar que si bien los arts. 263-I y 295 del D.S. N° 29215 establecen las etapas del proceso de saneamiento: Preparatoria, De Campo y Resolución y Titulación; empero al respecto cabe señalar que la entidad administrativa en virtud a los arts. 266 y 267 del D.S. N° 29215, sí se encuentra facultado para modificar resultados de un proceso de saneamiento, hasta antes de la emisión de las Resoluciones Finales de Saneamiento, a través de un informe, al identificar errores técnicos o jurídicos ya sea de forma o de fondo; que, en caso de identificarse errores de forma, estos pueden ser subsanados a través de un informe antes de la emisión de las Resoluciones Finales de Saneamiento y si el error es identificado de manera posterior a la emisión de la Resolución Final de Saneamiento, la norma prevé que estas pueden ser subsanadas a través de una Resolución Administrativa o una Resolución Suprema Rectificatoria, según sea el caso (art. 267-I del D.S. N° 29215) y si el error es de fondo, el ente administrativo puede disponer la anulación de actuados, la convalidación de los mismos, su prosecución o en su caso la aplicación de medidas respectivas, o el inicio de procesos penales o civiles a los responsables de dichas omisiones, en virtud del art. 266-IV del Reglamento citado; por lo que la aseveración de que una vez realizados el Informe en Conclusiones y el Informe de Cierre, ya precluiria los mismos, no se encuentran conforme a normativa agraria de saneamiento, debido a que el ente administrativo puede realizar actividades de control de calidad, supervisión y seguimiento a los procesos de saneamiento ejecutados.

Al punto 2.3: A fs. 122 de los antecedentes, se acredita que cursa notificación por cédula realizada a la ahora actora, con el Informe Técnico Legal DDSC DDSC-CO 1-INF. N° 2270/2014 en el predio "El Pozo", en cumplimiento al art. 72 del D.S. N° 29215, por consiguiente no existe vulneración de derecho alguno.

Al punto 2.4: La parte demandante acusa que para determinar la ilegalidad de su posesión del predio "El Pozo", el INRA a través del Informe Técnico Legal DDSC-DDSC-CO 1-INF N° 2270/2014, se habría basado, interpretando erróneamente el Informe Técnico DD-SC-CO-I INF N° 3001/2013 de 1 de noviembre de 2013 de Análisis Multitemporal, no contemplando que dicho informe indica: "Que las imágenes satelitales LAND SAT tienen una mala calidad de resolución de pixeles, por lo que no se puede definir si existe o no actividad antrópica y sugiere a la parte jurídica que considere el mismo"; pero sin embargo señala que pese a ello el ente administrativo declaró la posesión ilegal del predio "El Pozo", como si el Informe de Análisis Multitemporal Complementario, hubiere determinado con precisión que dicho predio no contaría con actividad antrópica desde antes de la vigencia de la L. N° 1715 de 18 de octubre de 1996; por lo que observa que el ente administrativo, sin contar con argumentos técnicos y jurídicos suficientes, habría modificado los resultados de saneamiento ya obtenidos a su favor hasta el Informe de Cierre; así como acusa que el INRA consideró a dicho Informe Complementario de Análisis Multitemporal, por encima de la verificación in situ realizada en su predio, vulnerando lo establecido en el art. 159 del D.S. N° 29215; cita para ello la Sentencia Agraria Nacional S1a N° 50/2011 de 27 de octubre de 2011.

En ese contexto, a efectos de verificar estos extremos acusados por la parte actora; de la revisión del Informe Técnico Legal DDSC-CO 1-INF. 22/70 de 21 de noviembre de 2014 cursante de fs. 115 a 120 del antecedente, se constata que efectivamente dicho informe en el punto II. ANÁLISIS TÉCNICO LEGAL segundo párrafo, valora señalando; "Por otro lado conforme el formulario de Registro de Mejoras, corroborados los mismos con imágenes satelitales sobre las mejoras introducidas al predio denominado El Pozo estas son posteriores al 18 de octubre de 1996" (Las negrillas nos corresponde); para finalmente en el punto III. CONCLUSIONES Y SUGERENCIAS determinar sugiriendo se declare la ilegalidad de la posesión de 510.4838 has. y Tierra Fiscal la superficie señalada; cuando contrariamente a lo valorado por el INRA en el Informe Técnico Legal DDSC-CO 1-INF. N° 2270/2014, se constata que el Informe de Análisis Multitemporal DD-SC-CO-I-INF. N° 3001/2013 de 1 de noviembre de 2013 cursante de fs. 91 a 94 del antecedente, no hace referencia para nada a las mejoras referidas; así como también se advierte que dicho Informe de Análisis Multitemporal, en el punto 3. OBSERVACIONES inciso b) aclara señalando: "También se hace notar, que por la mala calidad de resolución de pixeles de 30X30 metros de la imagen no se puede definir si existe o no actividad antrópica en el predio como se muestra en los gráficos". En el punto 4. CONCLUSIONES Y SUGERENCIAS, refiere: "Del análisis multitemporal realizado en el predio "El Pozo", en base a las imágenes satelitales Landsat, por la mala calidad de resolución de pixeles, No se puede definir si existe o no actividad antrópica, se sugiere a la parte jurídica que considere el presente informe Multitemporal"; de donde se concluye que el ente administrativo, incurrió en ilegalidad de valoración de la prueba, al haber cambiado el verdadero sentido de lo valorado en el Informe de Análisis Multitemporal, en el Informe Técnico Legal DDSC-CO 1-INF. N° 2270/2014; los cuales transgreden el debido proceso, en su componente de legalidad, seguridad jurídica, mala fundamentación e incongruencia previsto en el art. 115-II de la C.P.E., al no contrastar adecuadamente la verificación realizada in situ de la posesión y el cumplimiento de la Función Social, con el Informe Complementario de Análisis Multitemporal, conforme lo prevé los arts. 2-IV de la L. N° 3545 y 159 del D.S. N° 29215; pues si bien la autoridad demandada refiere que el predio "El Pozo" recién a partir del año 2012 demostró posesión y cumplimiento de la Función Social, basándose en la información recabada en campo el 16 de octubre de 2013, a través de la Ficha Catastral que cursa de fs. 39 a 40 y la Ficha de Verificación de la FES que cursa de fs. 41 a 43 del antecedente, habiendo registrado 16 ganados bovinos de raza Nelore y 2 de ganado criollo Equino, Registro de Marca de Ganado, realizado el 2 de abril de 2012 (fs. 76) y las mejoras identificadas; sin embargo en el caso de autos se debe tener presente que la ahora actora adquirió el predio el 30 de marzo de 2012, en la superficie de 500 has. del total de 2472.000 has. del Título Ejecutorial N° 671896 del predio denominado "Candelaria" otorgado por el ex CNRA a Lucio Antelo Velasco, el cual cursa a fs. 67 del antecedente; aspecto que se acredita por la Minuta de Transferencia cursante a fs. 61 del antecedente; por consiguiente se verifica que el trabajo de campo se lo realizó un año después de que la ahora actora adquirió el predio; de donde se tiene que en función al principio de buena fe del comprador y de favorabilidad a favor del administrado, el ente administrativo con más responsabilidad y criterio debió valorar y identificar, si efectivamente los anteriores propietarios para los años 1996, 2003, 2006 y 2011, antes de la compra realizada por la ahora actora, que fue el año 2012, tenían posesión y cumplimiento de la Función Social antes del año 2012; aspecto que conforme se tiene fundamentado precedentemente, la entidad administrativa no valoró conforme a derecho el mismo; más aún si se toma en cuenta que por la jurisprudencia sentada por el ex Tribunal Agrario Nacional y por el actual Tribunal Agroambiental, el Informe de Análisis Multitemporal, no resulta técnicamente eficaz en predios que cuentan con actividad ganadera; por lo que lo manifestado por la autoridad demandada de que en la Declaración Jurada de Posesión Pacífica del Predio, la ahora actora hubiere declarado que posee el predio desde el año de 1990 y que el Registro de Marca de Ganado al ser realizado el año 2012, no justificarían la posesión y el cumplimiento de la Función Social desde antes de la vigencia de la L. N° 1715 de 18 de octubre de 1996, no tienen relevancia ni trascendencia jurídica, en razón a que la parte actora adquirió el predio el año 2012; en consecuencia el ente administrativo no puede atribuir incumplimiento de la FS del vendedor al actual subadquirente; por lo que el Informe de Análisis Multitemporal debió dar claridad y no ambigüedad en lo que respecta a la posesión y el cumplimiento de la Función Social sobre todo de los anteriores propietarios en las gestiones 1996, 2003, 2006 y 2011; aspecto que no se cumplió a cabalidad, debido a que el Informe de Análisis Multitemporal refiere que para que dichas gestiones, por la mala calidad de imágenes satelitales, no se pudo identificar si en el predio "El Pozo" existió o no actividad antrópica.

Al punto 2.5: De la revisión de los antecedentes, a fs. 84 cursa Informe DDSC-SRCH-INF. N° 998/2013 de 12 de noviembre de 2013, la misma en el punto 1) señala: "En atención a la solicitud de préstamo de expediente realizado por el Abog. Ricardo Céspedes Vidal de fecha 11 de noviembre de 2013, del predio "Candelaria" Expediente N° 250987 de Lucio Antelo Velasco"; en el punto 2) refiere: "El suscrito funcionario de la Unidad de Archivo del INRA Santa Cruz, informa: Efectuado el seguimiento en la base de datos, libro de préstamo y realizada la búsqueda se tiene: Dicho Expediente Agrario físicamente no se encuentra en la Unidad de Archivo dependiente del INRA Santa Cruz"; a fs. 86 cursa Informe Técnico Complementario al Diagnóstico DDSC-CO-I-INF. N° 2338/2013 de 14 de noviembre de 2013, el mismo ratificando lo señalado en el Informe DDSC-SRCH-INF. N° 998/2013, también precisa que dicho predio no se sobrepone a ningún expediente agrario al polígono N° 154; a fs. 139 cursa Informe DDSC-ARCH-INF. N° 147/2015 de 12 de marzo de 2015, el cual indica: ".....que dicho expediente Agrario físicamente no se encuentra, en la Unidad de Archivo dependiente del INRA Santa Cruz, así como tampoco existe registro alguno de préstamo o remisión"; de donde se tiene que si bien la entidad administrativa con criterio acertado consideró poseedor al beneficiario del predio "El Pozo", en mérito a los informes referidos; sin embargo ello no significa que tanto el Título Ejecutorial otorgado el 7 de junio de 1976 del predio "Candelaria", así como el documento de transferencia que acreditan la venta de las 500 has., a la ahora parte actora, no prueben la posesión desde el año de 1972, en función al principio de buena fe del comprador y de favorabilidad a favor del administrado, máxime si se toma en cuenta que todos los trámites realizados ante el ex CNRA y el INC desde el año de 1953 adelante, no tuvieron la precisión y los elementos técnicos con los que se cuenta actualmente; lo que significa de que si bien se los debe considerar como poseedores a consecuencia del proceso de saneamiento; empero ello no conlleva que no se pueda considerar como pruebas que acreditan la posesión antes de la vigencia de la L. N° 1715 de 18 de octubre de 1996, los documentos presentados por el beneficiario del predio "El Pozo" al proceso de saneamiento; aspecto que incluso con criterio razonable el Informe en Conclusiones que cursa de fs. 95 a 98 del antecedente, en el punto 3.2 ANTIGUEDAD DE LA POSESIÓN, valora señalando: "Revisada y analizada la documentación detallada en el punto 2) del presente informe y la generada durante la información de relevamiento en campo, se acredita posesión anterior a la promulgación de la L. N° 1715 de 18 de octubre de 1996"; de donde se tiene que si bien el art. 310 del D.S. N° 29215, establece que se tendrá como poseedores ilegales sin derecho a dotación adjudicación, las posesiones posteriores a la vigencia de la L. N° 1715; o cuando sean anteriores no cumplan la FS o la FES; sin embargo el ente administrativo no valoró, ni contrastó conforme a derecho la posesión anterior del predio "El Pozo" en función a los documentos presentados y con el Informe de Análisis Multitemporal, conforme los fundamentos expuestos en el punto 2.4) precedente; más aún si el predio "El Pozo" cuenta con actividad ganadera, que conforme se señaló precedentemente, el Informe de Análisis Multitemporal, no resulta eficaz en predios que tienen actividad ganadera.

Al punto 2.6 : En lo que concierne al reclamo realizado por la parte actora sobre la aplicación del art. 267 del D.S. N° 29215, en la cual el INRA tomó una decisión arbitraria al cambiar resultados de fondo como si fueran de forma y de que tomó conocimiento del Informe Técnico Legal DDSC-CO 1-INF. 22/70 un año después de haber sido emitido el Informe de Cierre; cabe señalar por una parte que el art. 76-II del D.S. N° 29215, establece que los informes no pueden ser recurridos o impugnados y por otro lado, en lo que respecta a la observación del art. 267 del D.S. N° 29215, si bien el ente administrativo al advertir errores u omisiones de forma y de fondo en virtud a los arts. 266 y 267 del D.S. N° 29215, puede modificar, convalidar o anular actuados de saneamiento, hasta antes de la emisión de la Resolución Final de Saneamiento; empero en el caso de autos se advierte que el INRA en el Informe Técnico Legal DD SC COI INF N° 2270/2014, realizó el control de calidad, no observando la falta de notificación con la Avocación dispuesta a las autoridades señaladas, particularmente sobre la validez legal de la avocación por falta de notificación al avocado, lo que indujo a observaciones sobre la competencia en la emisión de resoluciones de ambas autoridades; así como se observa que la entidad administrativa valoró erróneamente en dicho informe, lo expresado con precisión en el Informe de Análisis Multitemporal, que refiere que en el predio "El Pozo" por la mala calidad de imágenes satelitales no se puede determinar si existe o no actividad antrópica; lo que significa que el ente administrativo, tomó una decisión arbitraria, al cambiar el verdadero sentido del Informe de Análisis Multitemporal, transgrediendo el art. 267 del D.S. N° 29215, en lo que respecta a la finalidad para la cual fue normada, tal cual es el de subsanar errores técnicos o jurídicos cometidos en un proceso de saneamiento.

En ese contexto se establece que dentro del proceso de saneamiento ejecutado el predio "El Pozo"; no se ha contemplado conforme a derecho, los procedimientos establecidos en la normativa agraria; los que vulneran la legalidad y la seguridad jurídica del debido proceso, establecido en el art. 115-I y II de la C.P.E.; por lo que corresponde resolver.

POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agrario Nacional, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 36 inc.3) de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, concordante con lo dispuesto por el art. 189-3) de la C.P.E., FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa cursante de fs. 9 a 13 de obrados, interpuesta por Martha Silvia Miserendino de Antelo; en consecuencia se tiene NULA la Resolución Administrativa RA-SS N° 2329/2015 de 12 de octubre de 2015, debiendo el INRA reencausar el proceso administrativo de saneamiento del predio "El Pozo", aplicando la normativa agraria, conforme los fundamentos expuestos en la presente Resolución.

Notificadas sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples y legalizadas conforme corresponda, con cargo al INRA.

No firma la Magistrada, Dra. Gabriela Cinthia Armijo Paz, por ser de criterio diferente.

Regístrese y notifíquese.

Fdo.

Dra. Paty Yola Paucara Paco Magistrada Sala Primera

Dr. Juan Ricardo Soto Butrón Magistrado Sala Primera