SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1ª Nº 98/2017

Expediente : Nº 2090/2016

	Proceso : Contencioso Administrativo
	Demandante : Ana Suarez Dorado
	Demandados : Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro de Desarrollo Rural y Tierras
	Distrito : Santa Cruz
	Fecha : Sucre, 17 de octubre de 2017
	Magistrada Relatora : Dra. Gabriela Cinthia Armijo Paz

VISTOS: La demanda contencioso administrativa interpuesta por Ana Suarez Dorado, mediante memorial de fs. 5 a 8 de obrados, subsanaciones de fs. 20 a 21 y de fs. 24 y vta., ampliación de demanda de fs. 55 a 70 vta. de obrados, impugnando la Resolución Suprema Nº 18044 de 9 de marzo de 2016, dirigiendo la acción contra el Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, Juan Evo Morales Ayma y la entonces titular del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, Nemesia Achacollo Tola; resolución que, dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN SIM) respecto al Polígono N° 122, correspondiente al predio actualmente denominado "Tierra Fiscal", ubicados en el municipio de San Miguel de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz; dispone anular el Título Ejecutorial del expediente de dotación N° 036068 denominado "Retiro" y declarar Tierra Fiscal la superficie de 780,0733 ha; demás actuados; los antecedentes del señalado proceso de saneamiento remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria; y;

CONSIDERANDO: Que, la demanda contencioso administrativa interpuesta se sustenta en lo siguiente:

Que la Resolución Suprema Nº 18044, no cumpliría con los requisitos establecidos en los arts. 65 y 66 del D.S. Nº 29215, referidos a la fundamentación en derecho y motivación, para lo cual cita la SC Nº 12/02 y que de esa manera se lesionaría el derecho a la defensa, debido proceso y seguridad jurídica, agrega que en la Resolución impugnada en ningún momento se hace referencia al derecho propietario del demandante, posesión legal y cumplimiento de la FES en dicho predio, quebrantándose los art. 115-II, 119, concordantes con los arts. 46, 56 y 57 de la CPE; agrega que la resolución impugnada no se encuentra firmada por el Responsable Jurídico de la Unidad de donde procede la Resolución contraviniendo lo establecido por el art. 65-b) del D.S. Nº 29215.

Ampliación de la demanda.-

Antecedentes.-

Refiere que el origen de su derecho propietario sobre el predio "Retiro" proviene del proceso social agrario de dotación iniciado por su persona, expediente Nº 36068-B, predio denominado "Retiro", sito en el cantón San Miguel, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, iniciado en 1974 y que cuenta con Título Ejecutorial, donde cumpliría la Función Económico Social en actividad ganadera y agrícola, siendo ello de conocimiento de las autoridades del lugar, que cuenta con mejoras, según las fichas levantadas por el INRA en 24 de mayo de 2002 y otra documental que ahora adjunta a su demanda referidas a Certificaciones de posesión de la OTB Santa Rosita, lo que demostraría su posesión legal sobre el predio "Retiro", además de certificaciones notariales con muestrario fotográfico, ficha de inscripción y carnet de FEGASACRUZ, Certificado y Registro de marca de Ganado, Señales y Carimbos e Informe Multitemporal que acredita que desde 1974 cumple la FES.

Agrega que el proceso de saneamiento del predio, se habría dado de manera inusual en dos fases, una desde 2002 a 2005 donde se cumplieron las etapas con su participación como interesada, en aplicación del D.S. Nº 25763 y luego una segunda fase donde el INRA ilegalmente habría decidido anular la primera etapa e iniciar un segundo proceso de saneamiento, ejecutado sin cumplir con el procedimiento establecido por la L. Nº 1715, L. Nº 3545 y D.S. Nº 29215; para tal efecto efectúa una relación de los principales actuados realizados en las dos etapas que menciona.

Fundamentos de la ampliación de la demanda.-

1.- Acusa un incorrecto análisis y valoración de antecedentes en el Informe Técnico Legal DDSC-COI-INF. Nº 3429/2015

Sostiene que mediante el señalado Informe de "control de calidad interno" se efectuaron observaciones al procedimiento realizado de 2002 a 2005, referidas a supuestas irregularidades presentadas en la Ficha Catastral y otras fichas referidas a tachaduras, de las cuales serían responsables los propios funcionarios del INRA y no su persona por su avanzada edad y escasa formación académica, lo que dio lugar a que se anulen obrados y que esa supuesta nulidad también se basaría en el aparente incumplimiento de los requisitos establecidos en los arts. 161 al 165 del D.S. Nº 25763, como si el proceso de saneamiento del predio "Retiro" se tratase de un Saneamiento Simple a Pedido de Parte y no un Saneamiento Simple de Oficio, según sería el caso, siéndole aplicables los arts. 158 a 160 del D.S. Nº 25763 vigentes en su oportunidad; así también la indicada nulidad se habría sustentado en una supuesta falta de cumplimiento de los arts. 171 y 172 del D.S. Nº 25763, lo cual a decir de la demandante no sería evidente, ya que constarían la planificación de Pericias de Campo, la Resolución Administrativa de Inicio del Procedimiento, Resolución Instructoria, Edicto y su publicación; por lo que sostiene que dicho Informe carecería de fundamentos técnicos y legales y que es un ejemplo de irresponsabilidad del INRA, quebrantando los principios de verdad material, buena fe, legalidad y presunción de legalidad según el art. 3-d), e) y g) de la L. Nº 2341 y arts. 115-II y 180 de la CPE.

2.- Incorrecta aplicación del art. 266 y Disposición Transitoria Primera y Segunda del D.S. Nº 29215

Agrega que debido a la emisión del Informe Técnico Legal DDSC-COI-INF. Nº 3429/2015, se emitió la Resolución Administrativa RES.ADM RA SS Nº 0358/2015 de 17 de agosto de 2015, sin competencia y usurpando funciones, ya que si bien el art. 48 del D.S. Nº 29215 establecería atribuciones comunes al Director Nacional como a los Directores Departamentales, el art. 48 del mismo reglamento definiría las atribuciones de este último, no cursando la facultad expresa de hacer uso del art. 266 del D.S. Nº 29215 y quien tendría tuición para el control de calidad, supervisión y seguimiento sería la Dirección Nacional del INRA y que el "control interno" previsto en la norma debería darse en las etapas donde son competentes, no siendo el caso ya que el INRA departamental Santa Cruz realizó, ejecutó y validó todos los actuados remitiendo el INRA Nacional, y que a decir de la demandante, a partir de ese hecho perdería competencia, siendo el único competente para efectuar el control de calidad, el INRA Nacional, por lo que considera que tampoco correspondió que una vez remitido el expediente, el Jefe Regional Llanos del INRA remita en 14 de mayo de 2015 los antecedentes del predio "Retiro" a la Dirección Departamental Santa Cruz, para efectuar el control de calidad, siendo que esa facultad sería privativa del INRA Nacional y que ello solo podría darse mediante una delegación de competencias de conformidad con el art. 50 del D.S. Nº 29215; agrega que de esa manera también se habrían infringido las Disposiciones Transitorias Primera y Segunda del D.S. Nº 29215 y que no constaría en el caso presente una denuncia expresa y solo se hace referencia a una supuesta falta de actuados, que tampoco serian pertinentes en el caso presente. Agrega además que una autoridad administrativa no podría anular sus propios actos por el principio de legalidad establecido en el art. 180 de la CPE, no correspondiendo al INRA departamental realizar esta labor que le corresponde al INRA Nacional, para lo cual se sustenta en la SC 1173/2003-R de 19 de agosto de 2003.

3.- Acusa incumplimiento de notificación expresa, conforme al art. 70 del D.S. Nº 29215

Sostiene que no se le habría notificado de forma personal con el Informe Técnico Legal DDSC-COI-INF. Nº 3429/2015 de 13 de agosto de 2015 y Resolución Administrativa RES.ADM RA SS Nº 0358/2015 de 17 de agosto de 2015, siendo que estos mismos actuados disponían dicha notificación, de conformidad con el art. 70-a) del D.S. Nº 29215, por lo que no pudo interponer recurso de revocatoria y jerárquico, ingresando en indefensión al haberse tramitado la indicada nulidad sin la debida publicidad y falta de notificación que jamás se habría realizado a su persona con tales actuados, para lo cual cita la SCP 2542/2012 de 21 de diciembre de 2012, por lo que correspondería su nulidad en aplicación del art. 74 del D.S. Nº 29215.

4.- Arguye falta de publicidad efectiva, indebida exclusión e ilegal modificación del área de saneamiento

Sostiene que en la misma fecha de la Resolución Administrativa RES.ADM RA SS Nº 0358/2015 de 17 de agosto de 2015, se habría emitido el Informe Técnico Legal DDSC-CI-INF. Nº 03431/2015, que dispone la exclusión de su propiedad "Retiro" del polígono Nº 3 y que en función al mismo se emite la Resolución Administrativa RES.ADM. RA SS Nº 0363/2015 de 18 de agosto de 2015 determinando dicha exclusión, disponiéndose la publicidad mediante edicto agrario y que además se emitió nuevo Informe y posterior Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES.ADM.RA SS Nº 0365/2015 de 21 de agosto de 2015, que implica la repoligonización y el inicio de un nuevo procedimiento de saneamiento del predio "Retiro", sin cumplir con la notificación personal a su persona, extremos que a decir de la demandante no consideró los requisitos y etapas del procedimiento.

Agrega asimismo que la señalada modificación del área de saneamiento incumpliría lo previsto por los arts. 276 y 277-II del D.S. Nº 29215, concordantes con los arts. 263-b), 295-c) y 325 del mismo reglamento, y que además al momento de desarrollar la etapa preparatoria de saneamiento, dentro de la actividad de diagnóstico, no habría cumplido con el art. 292-I-a) del D.S. Nº 29215, al no haberse identificado el expediente Nº 36068-B correspondiente al predio "Retiro" y que estos antecedentes sean considerados tanto para la notificación de sus propietarios como en el desarrollo de las etapas posteriores; aspectos que a decir de la demandante, "nulifica" todo el saneamiento efectuado.

5.- Acusa sobreposición de área y falta de notificación con la resolución de inicio del procedimiento

Citando las resoluciones operativas emitidas dentro del proceso de saneamiento que incluye al predio "Retiro" las cuales estarían vigentes al no haber sido modificadas por ninguna resolución de igual o mayor jerarquía, sostiene que ilegalmente la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES.ADM.RA SS Nº 0365/2015 de 21 de agosto de 2015, pretendería cercenar arbitrariamente las áreas establecidas por dichas resoluciones operativas, que a decir de la demandante se encontrarían plenamente vigentes y que además dicha Resolución vulneraría lo previsto por el art. 294-I del D.S. Nº 29215 que prohibiría dictarse la resolución determinativa de área simultáneamente con la Resolución de Inicio del procedimiento.

Agrega que la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES.ADM.RA SS Nº 0365/2015, no habría sido publicada en un medio de prensa de circulación nacional ni difundida en una emisora local, incumpliendo lo establecido por el art. 294-IV del D.S. Nº 29215 ya que el periódico El Mundo no sería un medio de prensa de circulación nacional y la Radio Fides Santa Cruz no tendría cobertura en todo el departamento de Santa Cruz; por lo que se habría vulnerado el debido proceso y derecho a la defensa, al no tomar conocimiento de dicha resolución y el de los demás propietarios, incumpliendo las normas procesales conforme al art. 90 del Cód. Pdto. Civ., para tal efecto cita la SAN S1ª Nº 12/2013 y SAN S2ª Nº 02/2012.

6.- Acusa inexistencia de verificación el cumplimiento de la FES

Refiere que al haberse efectuado una segunda verificación mediante el Relevamiento de Información en Campo, las Cartas de Citación y Memorándums de notificación del 21 al 24 de agosto de 2015, habrían sido realizadas sin la participación de la demandante y de ninguno de sus colindantes y menos de las autoridades locales como son la OTB y Comunidad de Santa Rosita y por el contrario habría participado el Corregidor de San Miguel de Velasco, el cual considera la actora, no tendría jurisdicción en la Comunidad y que con el mismo, el INRA pretendería validar actos inexistentes y sin publicidad.

Sostiene que en la Ficha Catastral de 29 de agosto de 2015, se sostiene que no se verificó ninguna mejora en el predio, lo cual considera incomprensible puesto que en la Ficha Catastral levantada en 24 de mayo de 2002 se establece de forma clara la existencia de derecho propietario con antecedente agrario, mejoras, existencia de carga animal, actividad ganadera y agropecuaria, lo que le llama la atención porque mínimamente de haberse realizado la verificación se hubiere constatado casas, corrales, bretes, cerco y carga animal y en el peor de los casos abandono de su casa, por lo que concluye que los funcionarios del INRA jamás se constituyeron en su predio; lo propio sostiene en cuanto al Formulario Ficha de Verificación de FES, el Acta de Conteo de Ganado y el Acta de Abandono del Predio (donde se sostiene la falta de apersonamiento del interesado y que el predio se encontraría abandonado desde hace 15 años) al ser contradictorios al anterior registro de FES donde se evidenció mejoras, ganado, herramientas de trabajo y personal asalariado; por lo que para demostrar la falsedad de los actuados mencionados presenta documentación que certifica su posesión en el predio "Retiro" desde 1974, así también adjunta más documentación referida a la actividad ganadera, relativas a su inscripción en FEGASACRUZ, registro de marca de ganado desde 1987, así como un estudio multitemporal del predio "Retiro" que establece actividad antrópica desde 1996; por lo señalado considera que no se aplicó el art. 159 del D.S. Nº 29215, la Disposición Transitoria Séptima de la L. Nº 1715, los arts. 166, 167, 263, 264, 265, 295, 296, 297, 299, 300 y 309-I-II del D.S. 29215 y de forma genérica los arts. 56-I, 393, 394-I y 397-I-III y 399-I de la CPE, ya que considera que la Ficha Catastral, verificación de FES de Campo y Acta de Conteo de Ganado en relación al predio "Retiro", no habrían sido realizados in situ; por lo expuesto pide que se declare Probada la demanda y se anule la Resolución Suprema Nº 18044.

CONSIDERANDO: Que, por Auto de 25 de julio de 2016, cursante a fs. 26 y vta., de obrados, se admite la demanda y por Auto de 6 de febrero de 2017 a fs. 73, se admite la ampliación de la misma, para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado a los demandados Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro de Desarrollo Rural y Tierras; no cursando la intervención de terceros interesados.

- Contestación del representante legal del codemandado Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia

El codemandado Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, responde a la demanda interpuesta mediante su apoderada la Directora Nacional a.i. del INRA, por memorial cursante de fs. 121 a 128 de obrados, adjuntando la carpeta de saneamiento del predio Tierra Fiscal "Retiro"; bajo los siguientes términos:

En cuanto a que se habría realizado un incorrecto análisis y valoración de los antecedentes en el Informe Técnico Legal DDSC-CO I-INF. Nº 3429/2015 e incorrecta aplicación de los arts. 266 y Disposiciones Transitorias Primera y Segunda del D.S. Nº 29215, en el Informe Técnico Legal DDSC-CO I-INF- Nº 3429/2015 y Resolución Administrativa RES.ADM.RA SS Nº 0358/2015 de 17 de agosto de 2015, el codemandado cita partes de la SAN S2ª Nº 20/2017 de 6 de febrero de 2017, señalando que en la misma se efectúa la debida fundamentación y motivación de la observaciones en relación a la falta de competencia del Director Departamental del INRA, con lo que considera que se desvirtuaría la supuesta usurpación de funciones.

En cuanto a los cuestionamientos respecto a la modificación del área de saneamiento, refiere que el art. 294-I del D.S. Nº 29215, posibilita que la Resolución de Inicio de Procedimiento pueda dictarse simultáneamente con la Resolución Determinativa de Área, siendo ello posible en el predio "Retiro" y que también la misma normativa agraria permitiría modificar la modalidad de saneamiento conforme al art. 278 del D.S. Nº 29215; en relación a la falta de publicidad de las resoluciones operativas, cita la SAN S2ª Nº 61/2015, con lo que sostiene que las afirmaciones de la demandante respecto a que el periódico El Mundo no sería de circulación nacional, deberían ser probadas documentalmente, en el mismo sentido se refiere en relación a la Radio Fides Santa Cruz, por lo que considera que se dio cumplimiento al art. 70 del D.S. Nº 29215 y al principio de publicidad previsto por el art. 76 de la L. Nº 1715.

En lo concerniente a la supuesta inexistencia de verificación de la FES, afirma que los servidores públicos se constituyen físicamente en el predio objeto de saneamiento para efectuar las tareas de Relevamiento de Información en Campo, constituyéndose ello en el principal medio de verificación de la FES, como habría acontecido en el predio "Retiro", cumpliendo con la L. Nº 1715, D.S. Nº 29215 y la Guía para la Verificación de la FS y FES aprobada mediante Resolución Administrativa Nº 462/2011, la cual en su punto 4.4. establece los lineamientos a aplicar en caso de ausencia del interesado, rechazo o negativa de participar del proceso, facultando a los servidores públicos a proceder al registro de datos en campo; agrega que sería temeraria la afirmación de que tal actividad se habría realizado en gabinete ya que participó en calidad de Control Social el Corregidor del municipio de San Miguel de Velasco y el representante del predio colindante "Porvenir", y que tal afirmación sólo estaría en la imaginación de la demandante en su afán de justificar el abandono del predio, y que el Control Social es un actor externo, constituido en una suerte de fedatario social que garantiza que no se cometan arbitrariedades por la institución, conforme al art. 8 del D.S. Nº 29215.

En definitiva, manifiesta que el INRA en relación al predio "Retiro" efectuó una valoración jurídica y técnica de manera correcta e imparcial, aplicando principios de legalidad, razonabilidad y congruencia que caracteriza a este tipo de procedimientos; por lo que pide que se declare Improbada la demanda interpuesta en autos.

- Contestación del codemandado, titular del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras

La codemandada entonces Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, por memorial cursante de fs. 143 a 147 de obrados, por medio de sus apoderados responde la demanda, bajo los siguientes argumentos:

Sostiene que la Resolución ahora impugnada tendría la motivación y fundamentación adecuada bajo el principio de verdad material y en apego a la normativa legal vigente; en cuanto al control de calidad interno efectuado por el Director Departamental del INRA Santa Cruz, señala que el mismo se realizó por existir irregularidades, conforme con el art. 266 y Disposición Transitoria Primera y Segunda, todos del D.S. Nº 29215, teniendo el Director Departamental atribuciones comunes para efectuar el control interno, según el art. 46-b) del D.S. Nº 29215.

Agrega en relación a la supuesta exclusión e ilegal modificación del área de saneamiento, que tales aspectos no se encontrarían prohibidos en la normativa agraria y que con ese actuado no se vulneró ninguna garantía constitucional o derecho, al no establecerse el nexo de causalidad para tal efecto, conforme con la SCP 1764/2011-R de 7 de noviembre de 2011; así también refiere que según el art. 294-I del D.S. Nº 29215 es posible dictarse simultáneamente la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento con la Resolución de Inicio del Procedimiento; en lo concerniente a la supuesta inexistencia de verificación en campo, sostiene que el análisis es escueto y manipulado, y que cursaría en los antecedentes que "No se verificó ninguna mejora en el predio Retiro", formulario suscrito por el Corregidor de San Miguel de Velasco; con lo expuesto concluye que en el proceso de saneamiento del predio denominado "Tierra Fiscal" se habrían cumplido con los requisitos establecidos en la normativa agraria sin ingresar en nulidades y que las observaciones de la demandante carecerían de fundamento legal por lo que pide que se declare Improbada la demanda.

CONSIDERANDO: La parte actora ejerce su derecho a réplica en relación a la respuesta de la codemandada Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, mediante memorial cursante de fs. 154 a 157 de obrados, reiterando los argumentos de su demanda y ampliación de demanda, así también ejerce derecho a réplica en relación a la contestación de la Directora Nacional a.i. del INRA que actúa en calidad de representante del codemandado Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, donde refiriéndose a la contestación efectuada, reitera los fundamentos de su pretensión.

Así también las autoridades codemandadas ejercen su derecho a dúplica mediante memoriales de fs. 172 y vta., inicialmente remitido vía fax, y por memorial de fs. 174 previamente remitido vía fax; en los cuales se ratifican in extenso en los términos de sus respectivas contestaciones.

CONSIDERANDO: Que, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar la correcta actuación de la administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley y en el Estado Constitucional de Derecho, precautelando el interés común así como los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados; en este contexto, analizados los términos de la demanda, la contestación, compulsados con los antecedentes del caso, se tiene el siguiente análisis:

Respecto a los argumentos del memorial de demanda.-

En relación a que la Resolución Suprema no contendría los requisitos de fundamentación en derecho y motivación, incumpliendo los art. 65 y 66 del D.S. N° 29215; corresponde señalar al respecto que la normativa reclamada como inobservada corresponde a los requisitos de forma y contenido de las resoluciones administrativas agrarias en general y no así para las Resoluciones Supremas emitidas en su calidad de Resoluciones Finales de Saneamiento, a las cuales corresponden los arts. 331 a 335 del D.S. N° 29215, como es el caso de la Resolución Suprema N°18044 de 9 de marzo de 2015 que es ahora objeto de impugnación; en ese sentido se considera que no tendría por qué consignarse en esta Resolución Suprema la firma del Responsable Jurídico de la Unidad de donde procede la Resolución, al no corresponderle la observancia del art. 65-b) del D.S. N° 29215; en cuanto a que no se consignó el derecho propietario de la ahora demandante, posesión legal y cumplimiento de FES, en la Resolución Suprema impugnada y que se lesionarían sus derechos a la defensa, debido proceso y seguridad jurídica, al respecto no explica la actora, de qué manera tales aspectos implicarían la transgresión de tales requisitos, no advirtiéndose asimismo cómo considera la actora que se quebrantarían los arts. 115-II, 119, concordantes con los arts. 46, 56 y 57 de la CPE; siendo por consiguiente muy escueta dicha fundamentación, a efectos de algún pronunciamiento sobre el fondo.

En relación a los argumentos de ampliación de la demanda.-

1.- Respecto a que incorrectamente se habría procedido a anular obrados en saneamiento, debido a un control interno, siendo además incompetente para ello la Dirección Departamental del INRA

De la revisión de obrados se advierte que el proceso de saneamiento del predio "Retiro" se dio en el marco de la Resolución Administrativa N° DD SC 0028/2002 de 15 de abril de 2012, de priorización del polígono 3, dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio del departamento de Santa Cruz (fs. 59 a 61 de los antecedentes) y Resolución Instructoria RI. N° 15-04-24/2002 de 15 de abril de 2002 (fs. 62 a 64), efectuándose las Pericias de Campo, donde en relación al predio "Retiro" cursa Ficha Catastral y formulario de Registro de FES, registrándose como titular a Ana Suarez Dorado, verificándose actividad ganadera con 50 cabezas de ganado vacuno, además de ganado equino y porcino, cultivos en menor cantidad y mejoras (fs. 103 a 106), croquis predial y otros actuados; verificándose además que se adjuntó el antecedente agrario expediente N° 36068 "B" de dotación a favor de Ana Suarez Dorado, sobre una extensión de 823,7500 ha, contando con Título Ejecutorial PT0017631 de 28 de diciembre de 1990, conforme se corrobora de las Certificaciones cursantes de fs. 148 y 149; emitiéndose así el Informe de Evaluación de Polígono 03 en 15 de octubre de 2004 (fs. 152 a 159) en el cual se sugiere dictar Resolución Suprema modificatoria en base a los antecedentes y emitir el correspondiente Certificado de Saneamiento a favor de Ana Suarez Dorado, en la superficie mensurada de 780,5238 ha, clasificado como mediana propiedad ganadera; sin embargo, tales actuados de saneamiento una vez remitidos al INRA Nacional fueron devueltos al INRA Santa Cruz, observando la realización del control de calidad técnico jurídico, en ese sentido es que se emite el Informe Técnico Legal DDSC-CO I - INF. N° 03429/2015 de 13 de agosto de 2015 (fs. 183 a 185) que sugiere anular obrados hasta Pericias de Campo por haber evidenciado errores de fondo y forma, conforme con el art 266-IV-a) del D.S. N° 29215, disponiéndose dicha nulidad mediante Resolución Administrativa RES. ADM. RA SS N° 0358/2015 de 17 de agosto de 2015 (fs. 186 a 187); efectuándose nuevamente el proceso de saneamiento desde Pericias de Campo, realizándose una segunda verificación, donde se determina que el predio estuviera abandonado sin cumplir la FES, declarando el mismo Tierra Fiscal mediante Resolución Suprema N° 18044 de 9 de marzo de 2015, el cual ahora es objeto de impugnación.

En esa lógica, el 1er y 2do argumento de la ampliación de demanda van en sentido de cuestionar la decisión de disponer la nulidad de obrados, sugerida mediante Informe Técnico Legal DDSC-CO I - INF. N° 03429/2015 y dispuesta por la Resolución Administrativa RES. ADM. RA SS N° 0358/2015, acusando un incorrecto análisis y valoración de los antecedentes desconociendo la competencia del INRA Santa Cruz para determinar tal nulidad.

1.1.- En ese orden, corresponde señalar que los argumentos para dicha nulidad se refieren a que "No cursa solicitud de Saneamiento, Informe Técnico y Legal a solicitud de saneamiento, providencia de admisión de solicitud, no cursa relevamiento de información en gabinete, campaña pública, observaciones de fondo de los trabajos de pericias de campo", al respecto resulta evidente que no correspondía que se invoque como causal de nulidad la falta de solicitud de saneamiento y del informe técnico y legal respecto a dicha solicitud, ya que este proceso se inició como Saneamiento Simple de oficio, no siendo aplicables al caso los arts. 161, 162 y 163 del D.S. N° 25763, como erradamente sostiene el Informe cuestionado que determina la nulidad, tampoco se advierte que en los antecedentes se haya omitido la aplicación del art. 172 del D.S. N° 25763 aplicable en ese entonces, referido a la campaña pública, al constar el correspondiente aviso público, edicto y publicación de edicto (fs. 65 a 68) y en cuanto a las tachaduras no se advierte que se hubiere mencionado la relevancia o gravedad de las mismas; sin embargo, es evidente que no cursa el Relevamiento de información en gabinete, conforme a los alcances del art. 171 del D.S. N° 25763, vigente en ese momento, a efectos de determinar las sobreposiciones a áreas clasificadas u otros antecedentes agrarios, aspecto necesario conforme a la finalidad del saneamiento prevista por el art. 66-I-1 de la L. N° 1715, a ello se suma que tampoco se efectuó el relevamiento en gabinete del antecedente agrario N° 36068 "B" "Retiro" respecto al área mensurada, ya que si bien se hace mención al mismo en el Informe de Evaluación, no se encuentra respaldo en un croquis o plano en ese sentido; al margen de lo mencionado, también se verifica que emitido el Informe de Evaluación de fs. 152 a 159, se consigna en "Observaciones" que Ana Suarez Dorado debe suscribir las actas de conformidad de linderos que se encuentran sin su firma, así como en "Conclusiones" se sostiene que debido a existir reclamos en la medición del predio "Retiro" con el predio "El Naranjal", sus titulares "durante la Exposición Pública de Resultados deberán exponer sus fundamentos que creyeren pertinentes, a objeto de que posteriormente se determine lo que en derecho corresponda.", no cursando que tal aspecto haya sido dilucidado ya que Ana Suarez Dorado no se presentó a la Exposición Pública de Resultados, conforme se aprecia del Informe en Conclusiones de esta etapa, cursante de fs. 160 a 162.

De lo expuesto, se advierte claramente que al margen de los argumentos basados en formalismos, existían también aspectos en el proceso de saneamiento del predio "Retiro" que merecían subsanarse, por lo que se considera que el INRA departamental Santa Cruz, si dispuso anular obrados, mediante Resolución Administrativa RES. ADM. RA SS N° 0358/2015, para efectuar subsanaciones, lo efectuó con las facultades establecidas en el art. 266-I del D.S. N° 29215; por lo que no resulta evidente la ausencia de fundamentos técnico legales para dicha tarea de control de calidad, supervisión y seguimiento, mediante el control de calidad interno, no encontrándose, en este aspecto, vulneración al art. 3-d), e) y g) de la L. N° 2341 y arts. 115-II y 180 de la CPE.

1.2.- Ahora bien, en relación a que el INRA Santa Cruz no sería competente para disponer la nulidad de actuados respecto al predio "Retiro" mediante la Resolución Administrativa RES. ADM. RA SS N° 0358/2015; corresponde mencionar que el art. 266-I del D.S. N° 29215, señala: "La Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, a momento de ejecutarse los proyectos de resoluciones en campo podrá disponer controles de calidad con el objeto de precautelar el cumplimiento de las normas mediante el relevamiento de información fidedigna y estándares de calidad de las actuaciones cumplidas, regulados en disposiciones internas; sin perjuicio del control interno que establezcan las Direcciones Departamentales." Quedando establecido entonces que el alcance de este artículo también compete a las Direcciones Departamentales del INRA, a título de "control interno", no debiendo entenderse lo contrario por el hecho de que el art. 48 del D.S. N° 29215 no lo determine expresamente como una facultad de los Directores Departamentales del INRA, así también, fue precisamente la Dirección Nacional la que dispuso que el control de calidad respecto al predio "El Retiro", sea efectuado por el INRA Santa Cruz, conforme se advierte del oficio de fs. 173, donde en observaciones refiere: "Existe contradicción entre la Ficha de Cálculo FES y la Ficha de Registro FES, no cursa firma del beneficiario en todas las actas de conformidad."; en ese orden, resulta sin fundamento el argumento de que correspondió una delegación de competencias de conformidad con el art. 50 del D.S. N° 29215, ya que como se tiene precisado las direcciones departamentales cuentan con facultades para efectuar el "control de calidad interno"; menos aun se considera que de ese modo se hubiere infringido las Disposiciones Transitorias Primera y Segunda del D.S. N° 29215 en cuanto a que para dicho control de calidad se precisaría necesariamente una denuncia expresa, ya que tales normas simplemente determinan ampliar facultades para casos en que también exista denuncia o indicios o duda fundada, sin que tales requisitos sea imprescindibles en todos los casos; asimismo no se advierte tampoco vulneración al art 180 de la CPE, en relación al principio de legalidad, no correspondiendo al caso concreto la SC 1173/2003-R de 19 de agosto de 2003, por lo que el principio de que "una autoridad no pude anular sus propios actos", no resulta aplicable al caso del "control de calidad interno" ejercido por el INRA Departamental, ya que no se opera el mismo luego de haberse emitido la resolución final de saneamiento, sino antes, donde corresponde a toda autoridad administrativa efectuar una verificación de sus actuados precisamente para no incurrir en ilegalidades.

2.- En relación a que no se le habría notificado conforme a derecho con el Informe Técnico Legal y posterior Resolución Administrativa, que dispone anular obrados.

De la revisión de los antecedentes, se constata que el Informe Técnico Legal DDSC-CO I - INF. N° 03429/2015 de 13 de agosto de 2015 (fs. 183 a 185) que sugiere anular obrados hasta Pericias de Campo, evidentemente no fue notificado a la interesada Ana Suarez Dorado, mientras que la Resolución Administrativa RES. ADM. RA SS N° 0358/2015 de 17 de agosto de 2015 (fs. 186 a 187) que le precede, determinando dicha nulidad, si bien es notificada mediante cédula en el predio "El Retiro", tal diligencia recién se realiza en fecha 22 de agosto de 2015, conforme se aprecia a fs. 224, es decir sin dar opción a la interesada de que contra tal resolución, que le afectaba directamente, pueda interponer los recursos de revocatoria o jerárquico en resguardo de sus derechos, siendo además tardía dicha notificación ya que antes de la misma, el INRA ya procede a ejecutar la anulación de obrados dispuesta, emitiendo en ese marco la Resolución Administrativa RES.ADM.RA SS N° 0363/2015 de 18 de agosto de 2015, que modifica el polígono 3 excluyendo del mismo el predio "Retiro" (fs. 191 a 193) y la Resolución Determinativa del Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES.ADM.RA SS N° 0365/2015 de 21 de agosto de 2015, la cual ya define el polígono 122 donde se efectuaría el saneamiento del predio "Retiro" (fs. 207 a 211), aspectos que como se tiene señalado demuestran que antes incluso que la interesada tenga conocimiento de la anulación de obrados, el INRA ya emitió resoluciones para aplicar dicha nulidad, haciéndole caer en indefensión al no permitirle ejercer el derecho de impugnar tales determinaciones, siendo evidente lo sostenido por la parte actora, invocando la SCP 2542/2012 en relación a que toda notificación no tiene una finalidad en sí misma, sino el de hacer efectiva la comunicación de la decisión a la persona afectada, dándole la oportunidad de hacer ejercibles sus derechos a la defensa y a impugnar, por lo que resulta evidente la transgresión a la norma prevista por el art. 74 del D.S. N° 29215 y conculcación de garantías constituciones previstas en los arts. 115-II y 119-II de la CPE.

Así también, resulta evidente lo aseverado por la demandante al no constar la notificación personal a la misma, con la Resolución Administrativa RES.ADM.RA SS N° 0363/2015 que modifica el polígono 3 excluyendo de éste al predio "Retiro" y la Resolución Determinativa del Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES.ADM.RA SS N° 0365/2015, la cual ya define el polígono 122 donde se efectuaría el saneamiento del predio "Retiro", menos aun con los Informes Técnico Legales que sustentan a dichas Resoluciones, pese a que tales resoluciones si bien son también de alcance general, al ser emergentes de la nulidad de obrados, correspondía que se hagan conocer de manera personal a la interesada, conforme a los alcances previstos por el art. 70-a) del D.S. N° 29215.

3- Cuestionamientos a las resoluciones emitidas como emergencia de la nulidad de obrados

En cuanto a que no correspondía la modificación del polígono de saneamiento dispuesto mediante la Resolución Administrativa RES.ADM.RA SS N° 0363/2015; se advierte que tal modificación, si bien se efectuó de manera apresurada y sin la debida notificación al interesado, en abstracto se establece que la misma no transgrede los art. 276 y 277-II del D.S. N° 29215, toda vez que procede dicha modificación de polígonos a efectos de hacer expedito el saneamiento, pudiéndose realizarse hasta la conclusión de la etapa de campo, como es el caso presente, ya que según dicha Resolución tal modificación se dio a fin de ejecutar el saneamiento de los predios "Retiro" y "El Porvenir" excluyéndolos de otros que en ese momento se hallaban en proceso de saneamiento avanzado, en ese sentido no se advierte conculcación de los arts. 263-b), 295-c) y 325 del D.S. N° 29215.

En cuanto a que se habría incumplido con la actividad de diagnostico conforme al art. 292-I-a) del D.S. N° 29215, al no haberse identificado el Expediente N° 36068-B predio "Retiro"; de los antecedentes se constata que ello no es evidente puesto que cursa el Informe Técnico Legal de Diagnostico DDSC-CO I- INF. N° 03434/2015, del área de saneamiento de los polígonos 293, 294 y 122, donde se identifica el predio "Retiro" de Ana Suarez Dorado de 780,5237 ha, no encontrándose respecto a este punto especifico, un motivo de nulidad.

En cuanto a que la Resolución Determinativa del Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES.ADM.RA SS N° 0365/2015, pretendería cercenar arbitrariamente áreas preestablecidas al definir nuevos polígonos ya que se mantendrían subsistentes mediante las resoluciones operativas inicialmente emitidas antes de disponerse la nulidad de obrados; se advierte que este argumento carece de sustento ya que la indicada Resolución dispone claramente en su parte resolutiva "CUARTO" dejar sin efecto las resoluciones operativas emitidas anteriormente; así también resulta sin fundamento que existiría prohibición para dictarse Resolución Determinativa de área simultáneamente con la Resolución de Inicio del Procedimiento, ya que el art. 294-I del D.S N° 29215, lo permite expresamente, no pudiendo entenderse de la redacción de dicha norma que la emisión simultanea de este tipo de resoluciones solo sea aplicable a procesos de saneamiento a pedido de parte.

Así también en relación a los cuestionamientos a la publicidad de la Resolución Determinativa del Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES.ADM.RA SS N° 0365/2015, mediante el diario "El Mundo" porque no sería de alcance nacional y por Radio "Fides" que no tendría cobertura en todo el departamento de Santa Cruz; se advierte que tales aseveraciones no tienen sustento dado que no se constata de qué manera tales notificaciones afectarían directamente a la interesada, mas aun cuando la misma refiere que con ello se afectan a los derechos de los demás interesados; sin perjuicio de lo señalado líneas arriba, cuando este Tribunal refiere que sí correspondía la notificación personal a la titular del predio "Retiro"; en lo demás no se encuentra conculcación al art. 294-IV del D.S. N° 29215, siendo inatinente la invocación del art. 90 del cód. Pdto. Civ., y de la SAN S1a N° 12/2013 y de la SAN S2a N° 02/2012.

4.- En relación a los cuestionamientos a la segunda verificación efectuada al predio, como emergencia de la nulidad de obrados dispuesta hasta Pericias de Campo

Habiéndose dispuesto una nueva verificación en el predio "Retiro" en cumplimiento a la nulidad de obrados especificada líneas arriba, de los antecedentes se advierte que tanto la carta de citación a la titular del predio "Retiro", memorándum de notificación para que reúna su ganado, como las cartas de citación a los colindantes de este predio, todas fueron realizadas mediante cédula, constando como testigo de actuación en todas ellas únicamente el Corregidor de San Miguel, conforme se puede apreciar de fs. 226 a 232, en ese sentido se advierte claramente que la entidad ejecutante no cuidó que las partes interesadas tengan efectivamente conocimiento de esta segunda verificación, como corresponde en derecho, con mayor razón cuando ésta se realiza en función a una nulidad de obrados, conculcando de esa manera el debido proceso y el derecho a la defensa de la titular del predio "Retiro", ello se constata precisamente porque ninguno de los colindantes, salvo el del predio "El Porvenir", firman las Actas de Conformidad de Linderos, conforme se aprecia de fs. 243 a 247, constando únicamente en dichos actuados la validación del Corregidor de San Miguel de Velasco; siendo por consiguiente ciertas las acusaciones de la parte actora en sentido de que no se le hizo conocer las determinaciones de nulidad de obrados, menos aun pudo participar de la ejecución de tales determinaciones en cuanto a la segunda verificación al predio "Retiro"; haciendo más lesiva esta situación al constatarse que la nulidad de obrados y nueva verificación en campo se realizó después de más de trece años de haberse efectuado las primeras pericias de campo, no cursando en los antecedentes ningún elemento que justifique dicho excesivo retardo que implica también la conculcación del derecho al debido proceso de la titular del predio, en su calidad de administrada.

Ahora bien, también se constata que la Ficha Catastral, Verificación FES de Campo, Acta de Conteo de Ganado y Acta de Abandono de Predio, realizadas por segunda vez al predio "Retiro" en 29 de agosto de 2015, cursantes de fs. 233 a 240, no registran ninguna mejora, ganado, menos aun se hace mención al estado del predio, señalando muy escuetamente que se encontraría el mismo abandonado; al respecto se considera que tales resultados son contradictorios con los datos recabados con anterioridad en la Ficha Catastral y Verificación de FES que cursan a los antecedentes de fs. 103 a 105, donde se registró mejoras, casa, ganado e infraestructura, por lo que la segunda verificación ejecutada debió por lo menos informar en qué estado se encontraba la infraestructura constatada en 2002, generando demasiadas dudas al respecto; con mayor razón si se constata en los antecedentes, documentación que da cuenta que Ana Suarez Dorado cuenta con registro de marca de ganado de la gestión 1987 (fs. 95); así también, adjunta a la demanda Certificación de la misma marca actualizada al 2016 extendida por la Asociación AGASIV (fs. 49 de obrados), Certificaciones de Posesión de las autoridades originarias e incluso una Certificación Notarial de Verificación al predio "Retiro" donde se da fe de la existencia de mejoras y ganado en el mismo (fs. 31 a 36 de obrados), aspectos que se considera deben ser constatados por el INRA, debido a que existe claramente duda razonable de que la segunda verificación no fue ejecutada conforme a derecho y peor sin que se haya dado lugar a la intervención de la interesada en dicho relevamiento de campo; siendo evidente entonces, conforme refiere la demandante que se incumplió con el art. 159 del D.S. N° 29215, debiéndose haber observado adecuadamente los arts. 166, 167, 263, 264, 265, 295, 296, 297, 299, 300 y 309-I-II de este mismo reglamento, referidos al relevamiento de información en campo, el cumplimiento de la FES en actividad ganadera y la posesión agraria, en concordancia con la norma constitucional.

Por lo expuesto, se constata claramente, en relación al saneamiento del predio "Retiro" que si bien correspondió que el INRA Santa Cruz en uso de sus facultades disponga la nulidad de obrados hasta Pericias de Campo, tal disposición debió notificarse efectiva y oportunamente a la titular de dicho predio, a afectos de que pueda asumir defensa y en su caso impugnar tales decisiones, falta que además provocó que la misma no pueda participar en la segunda verificación en campo, obteniéndose resultados contradictorios que no condicen con todos los datos consignados en los antecedentes; correspondiendo entonces pronunciarse en ese sentido.

POR TANTO: Sin entrar en mayores consideraciones de orden legal, la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando Justicia en única instancia, en ejercicio de la atribución 3 del art. 189 de la CPE, concordante con el art. 36-3) de la L. N° 1715 modificada parcialmente por la L. N° 3545; FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa interpuesta por Ana Suarez Dorado, mediante memorial de fs. 5 a 8 de obrados, subsanaciones de fs. 20 a 21 y de fs. 24 y vta., ampliación de demanda de fs. 55 a 70 vta., de obrados; en su mérito se declara NULA y sin efecto legal la Resolución Suprema Nº 18044 de 9 de marzo de 2016 emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN SIM), polígono N° 122, correspondiente al predio actualmente denominado "Tierra Fiscal", ubicado en el municipio de San Miguel de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz; debiendo el INRA anular obrados hasta el vicio más antiguo a objeto de que ejecute dicha entidad, un proceso de saneamiento en el predio "Retiro" acorde a las disposiciones legales inherentes a la materia, garantizando efectivamente el derecho a la defensa y el debido proceso, en los términos descritos en la presente Sentencia.

Notificadas como fueren las partes con la presente Resolución, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples o legalizadas de las piezas que correspondan, con cargo a dicha institución.

No suscribe la Magistrada Dra. Paty Yola Paucara Paco por ser de voto disidente.

Regístrese, comuníquese y archívese.-

Fdo.

Abog. Gabriela Cinthia Armijo Paz Magistrada Sala Primera

Dr. Juan Ricardo Soto Butrón Magistrado Sala Primera