SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1ª Nº 55/2017

Expediente: Nº 1232/2014

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandantes: Viceministerio de Tierras
	Demandado: Director Nacional a.i. del INRA
	Distrito: Santa Cruz
	Fecha: Sucre, 31 de mayo de 2017
	Magistrado Relator: Dr. Juan Ricardo Soto Butrón

VISTOS: La demanda contencioso administrativa, respuesta, Resolución Administrativa impugnada, antecedentes del proceso; y,

CONSIDERANDO: Que, por memorial de demanda cursante de fs. 12 a 15 de obrados, el Viceministerio de Tierras, interpone demanda contencioso administrativa impugnando la Resolución Administrativa RA-ST N° 0202/2004 de 2 de agosto de 2004, emitida dentro del proceso de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen, SAN-TCO ISOSO, polígono N° 4 y el predio denominado "Los Guayacanes - Don Horlando", ubicado en el cantón Izozog, provincia cordillera del departamento de Santa Cruz; argumentando:

OBSERVACIONES E IRREGULARIDADES IDENTIFICADAS EN EL PROCESO DE SANEAMIENTO

Incumplimiento de la Función Social no considerado en la Evaluación Técnica Jurídica

Señala que dentro del proceso de saneamiento, en los formularios de campo y fotografías que cursan de fs. 24 a 54, se evidenciaría la inexistencia de cabezas de ganado; que los mismos, solo harían referencia a mejoras, vivienda, pozo de agua, alambrado y maquinaria existente en el predio, y que pese a ello el INRA emitió la Resolución Administrativa RA-ST 0202/2004, resolviendo adjudicar la superficie de 500.0000 ha del predio "Los Guayacanes-Don Horlando".

Haciendo referencia al Informe Técnico DGS-JRLL-SC N° 0184/2010 emitido por el INRA, que señala: "en la etapa de Evaluación Técnica Jurídica no se realizó una adecuada valoración del cumplimiento de la FES, ya que los datos recopilados en las pericias de campo no existe actividad ganadera ni agrícola que respalden la emisión de la resolución final de saneamiento y que la clasifique como pequeña propiedad ganadera; razón por la cual sugiero considerar las irregularidades citas a efectos de regularizar el proceso de saneamiento en observancia estricta de la normativa agraria vigente " (sic), manifiesta que el propio administrador y ejecutor del proceso de saneamiento admitió dicha irregularidad.

Expresa, que el Informe Técnico INF/VT/DGT/UTNIT/0005-2014 de análisis multitemporal de los años 1996 y 2000, hace referencia a actividad antrópica en solo 0.0130 ha (130 metros) aproximadamente; agrega que, en el punto 2.3 de dicho informe se hizo un análisis de la verificación de la Función Social en base a la información levantada en campo, la cual señala que, en los formularios llenados en campo no se verifica información relacionada a la actividad ganadera ni infraestructura para dicha actividad y que no se verificó la existencia cabezas de ganado; por otro lado refiere que, en las fotografías de mejoras, tampoco se identificó ganado ni mejoras relacionadas a la actividad ganadera, por ello el INRA realizó una mala valoración.

Asimismo reitera que, con los datos identificados en Pericias de Campo, se realizó una ilegal valoración de la Función Social en la Evaluación Técnica Jurídica, como del proceso de saneamiento del predio "Los Guayacanes-Don Horlando", sin considerar que no existía ganado de ninguna naturaleza identificado en campo, así como se advierte en las fotografías y formularios de campo, además de no considerar las características exigidas para la clasificación de pequeña ganadera vulnerando la normativa agraria con la emisión de la Resolución Final de Saneamiento.

Fundamento de Derecho

El demandante hace referencia a los arts. 393, 397 de la C.P.E.; 166, 169 de la anterior C.P.E.; 2-II, 66-I de la Ley N° 1715; 238 del D.S. N° 25763; Ley N° 80; asimismo, cita el punto 3 de la Guía de verificación de la Función Social y de la Función Económica Social, aprobada con la Resolución 184/99.

Con estos argumentos, impugna la Resolución Administrativa RA-ST N° 0202/2004 de 2 de agosto de 2004, debiendo -indica- en consecuencia disponerse dejar sin efecto legal la referida Resolución y la anulación de obrados hasta el vicio más antiguo, es decir, hasta el Informe de Evaluación Técnico Jurídico, debiendo reencauzarse el proceso en estricto apego a las normas.

CONSIDERANDO: Que, por Auto de 8 de octubre de 2014, cursante a fs. 18 y vta., de obrados, se admite la misma para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado a la autoridad demandada y disponiéndose se ponga a conocimiento de los terceros interesados Carmen Arteaga Campos, Nely Arteaga Escalante, Blanca E. Hurtado Pedriel, Jesús Aguilera Hurtado, Alberto Hurtado Ribera, Luis Zabala Padilla y a la Tierra Comunitaria de Origen ISOSO ALTO representada por Hubert Rivero Méndez.

RESPUESTA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA

El Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria , por memorial cursante de fs. 70 a 71 de obrados, se apersona respondiendo a la demanda bajo los siguientes términos:

Manifiesta que al haberse interpuesto el recurso Contencioso Administrativo en contra de la Resolución Administrativa RA-ST N° 0202/2004 de 2 de agosto de 2004, y que después de valorados los antecedentes del proceso de saneamiento del predio "Los Guayacanes-Don Horlando", se remiten a la documentación cursante en dichos antecedentes y en especial a las últimas actuaciones posteriores a la emisión de la Resolución Final de Saneamiento, las cuales precautelarían el debido proceso que le asiste a los procedimientos agrarios regulados por normativa específica sobre la materia.

Con estos argumentos, solicita se tome en cuenta el memorial de contestación, resolviendo la acción, observando la aplicación correcta de las normas vigentes en el momento de la sustanciación del proceso de saneamiento y considerando el carácter social que rige en todo procedimiento agrario, buscando favorecer al administrado siempre y cuando no se vulnere preceptos constitucionales respaldado por la actual C.P.E.

Con relación a los Terceros Interesados, se advierte que los mismos fueron notificados; sin que hasta la fecha se hayan apersonado al proceso.

CONSIDERANDO.- De acuerdo al Informe de Secretaría de Sala Primera N° 143/2017 cursante a fs. 153 y vta. de obrados se tiene que el derecho de réplica al memorial de respuesta del demandado Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, no fue ejercido por la parte actora, consiguientemente tampoco se ejerció el derecho de dúplica, por la parte demandada.

CONSIDERANDO: Que, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos.

Asimismo, el proceso de saneamiento de la propiedad agraria para su validez y eficacia jurídica, debe desarrollarse conforme a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente, ajustando su accionar la autoridad administrativa a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos de la materia, constituyendo la información obtenida durante dicho procedimiento el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho de propiedad a través de un Título Ejecutorial, labor que debe adecuarse imprescindiblemente a la normativa reglamentaria que rige dicho proceso administrativo.

En ese contexto, del análisis de los términos de la demanda, memorial de contestación, debidamente compulsados con los antecedentes producidos en la sustanciación del proceso de saneamiento del predio "Los Guayacanes Don Horlando" se establece lo siguiente:

Respecto a que el predio "Los Guayacanes-Don Horlando", no cumplía la Función Social; sin embargo, este aspecto no fue considerado en la Resolución Administrativa impugnada, toda vez que resolvió adjudicar el predio con la superficie de 500.0000 ha, clasificando el predio como pequeña propiedad ganadera, siendo que en el mismo no existía ganado, y que de manera posterior a la citada Resolución, el ente administrativo mediante el Informe Técnico DGS-JRLL-SC N° 0184/2010 admitió la existencia de dicha irregularidad.

Antes de ingresar a analizar el presente punto, amerita señalar la normativa aplicable al caso en concreto.

- Constitución Política del Estado de 1967 (vigente al momento de efectuarse las Pericias de Campo en el predio "Los Guayacanes-Don Horlando")

Artículo 166

"El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria, y se establece el derecho del campesino a la dotación de tierras".

Ley N° 1715

Artículo 2. (Función Económico-Social)

"I. El solar campesino, la pequeña propiedad, la propiedad comunaria y las tierras comunitarias de origen cumplen una función social cuando están destinadas a lograr el bienestar familiar o el desarrollo económico de sus propietarios, pueblos y comunidades indígenas, campesinas y originarias, de acuerdo a la capacidad de uso mayor de la tierra.

II. La función económico-social en materia agraria, establecida por el artículo 169° de la Constitución Política del Estado, es el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como en las de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, el interés colectivo y el de su propietario."

Decreto Supremo N° 24784 (vigente al momento de efectuarse las Pericias de Campo en el predio "Los Guayacanes Don Horlando")

Artículo 192. (Pericias de Campo)

I. Los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), publicados los edictos y avisos señalados en el artículo 190 de este reglamento, dispondrán la realización de pericias de campo para:

(...)

C. La verificación del cumplimiento de la función social o económico-social de las tierras objeto de Títulos Ejecutoriales, procesos agrarios en trámite y posesiones, en relación a propietarios, subadquirentes, beneficiarios de procesos agrarios en trámite y poseedores; discriminando las superficies que se encuentran y las que no se encuentran cumpliendo la función social o económico-social con especificación, en cada caso, de su ubicación geográfica, superficie y límites" (...)

Por otro lado, cabe hacer referencia a algunos actuados que cursan en la carpeta de saneamiento del predio "Los Guayacanes Don Horlando", en ese sentido se tiene que en el formulario de Registro Función Económico Social cursante de fs. 27 a 29 de la carpeta de saneamiento, en el punto II. Producción Pecuaria no se consignó dato alguno ; en el punto III Producción Agrícola tampoco existe datos; en el acápite Herramientas de Producción se consignó: Tractores, Tractores Oruga, Sembrador, Rome Plow; en Mejoras: Casa, Pozo y Alambradas; en el punto Mano de Obra - Asalariado Permanente señala 2 trabajadores; en el punto Infraestructura y Maquinarias, cita: Rastra, Fumigadora, Abonadora, bordeadora; sin embargo, en la casilla de Observaciones de manera textual expresa: "La propiedad no está trabajada. En la propiedad no existe mejora. Todo lo declarado por el propietario en la ficha FES no existe en campo, existe solamente el pozo de agua y la vivienda de adove" (sic) (las negrillas son agregadas); formulario que fue debidamente firmado por el representante del citado predio.

Igualmente, en la Ficha Catastral cursante de fs. 30 a 31, entre otros datos, en el acápite VIII. Producción y Marca de Ganado, no se consigna ningún dato ; en el punto XVIII Observaciones, señala: "La propiedad ha sido indicada por el representante de los propietarios (poderes Nos. 695/2000 - 696-2000) como una sola superficie" (sic) (las negrillas son agregadas); formulario que también fue firmado por el representante del predio.

Del mismo modo cabe señalar que en las Fotografías de Mejoras , cursantes de fs. 34 a 38 de la carpeta de saneamiento, no se observa la existencia de ganado alguno en el predio "Los Guayacanes-don Horlando".

Por otro lado en la Evaluación Técnica Jurídica de 5 de abril de 2002, cursante de fs. 109 a 116 de la carpeta de saneamiento, en el numeral 4.1 inc. d) Conclusiones, se estableció lo siguiente: "De los datos de las fichas Técnico-Jurídicas, ficha de Registro de Función Económico Social, informe técnico de campo, Reglamento de la Ley INRA aprobado por D.S. N° 25763, guías y manuales vigentes y las observaciones del Representante Indígena, se establece que el predio 'Los Guayacanes y Don Horlando' no cumple la Función Económica Social ni función social , de acuerdo al art. 2 parágrafos I y II de la Ley 1715, arts. 237 y siguientes del D.S. 25763 Reglamento de la Ley 1715" (sic) (las negrillas son agregadas). Asimismo, en el numeral 4.2 Sugerencias, señala: "...se sugiere se remitan antecedentes ante el Director Nacional de Instituto Nacional de Reforma Agraria para que dicte Resolución Administrativa de improcedencia de titulación , conforme a los resultados de la información técnica jurídica emergente de la etapa de pericias de campo y en aplicación a las disposiciones anteriormente citadas y en actual vigencia". (sic) (las negrillas son agregadas)

De la normativa expuesta y de los actuados referidos, se evidencia ineludiblemente que el representante del predio "Los Guayacanes-Don Horlando", no acreditó el cumplimiento de la Función Económica Social, toda vez que, si bien el mismo hizo referencia respecto a que en el predio se desarrolla la actividad ganadera; sin embargo, en el levantamiento de datos en campo se evidenció la inexistencia de ganado, conforme consta en la Ficha Catastral, registro Función Económico Social y en las Fotografías de Mejoras, formularios que fueron debidamente firmados por el representante en señal de conformidad, sin hacer constar en esa oportunidad observación alguna respecto al ganado, como tampoco objetó u observó los resultados emanados de la Evaluación Técnica Jurídica, que fueron dados a conocer en la Exposición Pública de Resultados, corroborándose tal situación en el Informe en Conclusiones de 26 de agosto de 2002 cursante de fs. 122 a 124 de la carpeta de saneamiento, en el numeral III. que refiere: "PROPIETARIOS y/o REPRESENTANTES NO APERSONADOS DENTRO EL PLAZO ESTABLECIDO POR EL AUTO DE FECHA 19 DE JULIO DEL PRESENTE AÑO" (sic), lista en la que se encuentra consignado el predio "Los Guayacanes".

Amerita señalar que no obstante de lo referido precedentemente y el incumplimiento de la F.E.S. en el predio "Los Guayacanes-Don Horlando", de acuerdo a lo establecido en la Evaluación Técnica Jurídica, citada anteriormente, el ente administrativo elaboró el Informe Técnico UTN-TCO's ITF N° 262/03 de noviembre de 2003, cursante de fs. 213 a 215 de la carpeta de saneamiento, que en el numeral 11. Conclusiones y Recomendaciones, señala: "En la etapa de Evaluación Técnica y Jurídica se determina la Improcedencia de titulación, sin embargo revisada la documentación generada en la etapa de pericias de campo (registro y croquis de mejoras) es evidente la existencia mínima de actividad agropecuaria (vivienda, pozo de agua) la misma que no ha sido considerada en la ETJ. En consideración al cumplimiento de la función social es que se ha elaborado plano final de propiedad con una extensión de 500.0000 ha " (sic) (las negrillas son agregadas); y es en base a este Informe que el INRA posteriormente procedió a emitir la Resolución Administrativa RA-ST 0202/2004 de 2 de agosto de 2004, ahora impugnada, la cual en su parte Resolutiva Primera, expresa: "Adjudicar el predio con la superficie de 500,0000 ha ...bajo la denominación de Los Guayacanes - Don Horlando...bajo la clasificación de Pequeña Propiedad Ganadera ..." (sic) (las negrillas son agregadas), bajo ese contexto se advierte que el ente administrativo, sin ningún sustento legal, fundamentación ni motivación, procedió a desconocer lo verificado in situ, con relación a la inexistencia de cabezas de ganado en el predio, apartándose de esta manera de la normativa agraria y constitucional que rige para el reconocimiento y protección del derecho de propiedad sobre la tierra, que no es otra cosa que la obligatoriedad del cumplimiento de la Función Social o Función Económico Social; consecuentemente se evidencia que el INRA efectuó una labor imprecisa y carente de validez, por la contradicción en la que incurre al adjudicar el predio con la superficie de 500,0000 ha por el supuesto cumplimiento de la Función Social y al clasificar el mismo como pequeña propiedad ganadera, siendo que en Pericias de Campo, como se tiene señalado precedentemente, en ningún momento se verificó la existencia de ganado, toda vez que es la verificación de la existencia de ganado la cual determinará otorgar la clasificación de propiedad ganadera; siendo en consecuencia incoherente lo actuado y la definición a la que arribó el INRA en el proceso de saneamiento del predio "Los Guayacanes-Don Horlando".

Asimismo, amerita referir que si bien el ente administrativo de manera posterior a la emisión de la Resolución Administrativa RA-ST 0202/2004 de 2 de agosto de 2004, ahora impugnada, elaboró el Informe Técnico DGS-JRLL-SC N° 0184/2010 de 1 de septiembre de 2010, cursante de fs. 236 a 237 de la carpeta de saneamiento, señalando en el numeral 3. Conclusión y Sugerencia: "... se evidencia que dentro del proceso de saneamiento, en la etapa de Evaluación Técnico Legal, no se realizó una adecuada valoración del cumplimiento de la función económico social, ya que por los datos recopilados en las pericias de campo al interior del predio LOS GUAYACANES DON HORLANDO, no existe actividad ganadera ni agrícola, que respalden la emisión de la Resolución Final de Saneamiento que reconozca 500.0000 ha y que la clasifique como pequeña propiedad ganadera; razón por la cual sugiero considerar las irregularidades citas, a efectos de regularizar el proceso de saneamiento, en observancia estricta de la normativa agraria vigente" (sic) ; sin embargo, se advierte que el mismo no le exime de la vulneración en la que incurrió el ente administrativo en la sustanciación del proceso de saneamiento del predio "Los Guayacanes - Don Horlando"; consecuentemente, se evidencia que el ente administrativo vulneró el art. 166 de la anterior C.P.E. cuyo espíritu fue recogido por los arts. 393 y 397 de la C.P.E. de la actual C.P.E., y el art. 2 de la Ley N° 1715.

Con relación al Informe Técnico INF/VT/DGT/UTNIT/0005-2014, que realizó el análisis multitemporal de los años 1996 y 2000, y el análisis de la verificación de la Función Social del predio "Los Guayacanes Don Horlando"

Al respecto cabe señalar que el citado Informe Técnico, fue presentado por la parte actora en calidad de prueba con la demanda; sin embargo, amerita aclarar que el control de legalidad realizado por este ente jurisdiccional mediante el proceso contencioso administrativo, se efectúa con relación a los actos ejecutados por el INRA dentro del proceso de saneamiento; por lo que la revisión de estos actuados son referentes a los consignados dentro de la carpeta de saneamiento y advirtiéndose que el Informe Técnico INF/VT/DGT/UTNIT/0005-2014 de 30 de enero de 2014, no cursa dentro de la misma, este ente jurisdiccional se ve imposibilitado de emitir criterio respecto a la consideración del Informe de referencia.

Por los extremos referidos y desglosados supra, se establece en forma clara y fehaciente que el proceso de saneamiento del predio "Los Guayacanes - Don Horlando" que concluye con la emisión de la Resolución Administrativa RA-ST 0202/2004 de 2 de agosto de 2004 fue el resultado de un proceso de saneamiento con errores en su procedimiento al no haberse aplicado la normativa agraria y constitucional; lo que vulnera el debido proceso administrativo.

POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en uso de sus atribuciones y competencias que le otorga el art. 189-3 de la Constitución Política del Estado y el art. 36-3 de la Ley N° 1715, FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa cursante de fs. 12 a 15 de obrados, interpuesta por el Viceministerio de Tierras, en su mérito, se declara NULA la Resolución Administrativa RA-ST 0202/2004 de 2 de agosto de 2004, debiendo el Instituto Nacional de Reforma Agraria subsanar la irregularidad en que incurrió, emitiendo nuevo Informe en Conclusiones que refleje los actuados realizados dentro del proceso de saneamiento de la propiedad agraria para poder concluir y sugerir de manera acorde a la normativa vigente, adecuando sus actuaciones a los principios y normas agrarias que la regulan, y en conformidad a los fundamentos contenidos en la presente Sentencia.

Notificadas sean las partes con la presente Sentencia Agroambiental Nacional, devuélvase los antecedentes del proceso de saneamiento remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples y legalizadas de las fojas que correspondan, con cargo al INRA.

Regístrese y notifíquese.

Fdo.-

Magistrado Sala Primera Dr. Juan Ricardo Soto Butrón.

Magistrada Sala Primera Dra. Gabriela Cinthia Armijo Paz.

Magistrada Sala Primera Dra. Paty Y. Paucara Paco.