SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S2ª N° 86/2019
Expediente: N° 2927-NTE-2017
Proceso: Nulidad de Título Ejecutorial | |
Demandante: Juan Carlos León Rodas, Viceministro de tierras. | |
Demandado: Tomas Juchani Lovera | |
Distrito: Santa Cruz | |
Predio: " El Guapurú" | |
Fecha: Sucre, 25 de octubre de 2019 | |
Magistrado Relator: Dr. Gregorio Aro Rasguido |
VISTOS: La demanda de Nulidad de Título Ejecutorial de fs. 75 a 79 y vta., subsanada por memorial de fs. 88 de obrados, interpuesta por Juan Carlos León Rodas como Viceministro de tierras, memorial de respuesta de fs. 269 al 278 y vta. de obrados, los antecedentes del proceso; y,
CONSIDERANDO: Que, por memorial cursante de fs. 75 a 79 y vta. de obrados, Juan Carlos León Rodas como Viceministro de Tierras, interpone demanda de Nulidad del Título Ejecutorial MPE-NAL-002747, emitido el 25 de enero de 2016, en contra de Tomas Juchani Lovera, bajo los siguientes fundamentos:
1.- ANTECEDENTES.
Mediante Resolución Administrativa N° DN ADM 0067/99 de fecha 12 de mayo de 1999, se define como área de saneamiento integrado al Catastro Legal (CAT-SAN) a la zona denominada San Julián-San Pedro, ubicada en la provincia Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz, con una superficie total de 924.769.6956 ha., misma que fue utilizada como base legal para la identificación y pericias de campo del predio "El Pantano".
A través del Informe Técnico Legal de control de calidad DDSC-COI-INF N° 2083/2014 de 23 de octubre de 2014, en consideración a lo exigido por el art. 266 y Disposición Transitoria Primera del D.S. N° 29215, se sugiere emitir una Resolución Administrativa que disponga anular y dejar sin efecto todo lo obrado dentro del proceso de saneamiento integrado al Catastro Legal correspondiente al predio "El Pantano", hasta el vicio más antiguo, vale decir, hasta el Relevamiento de Información de Campo, en una superficie total aproximada de 604.0597 ha., ubicado en el municipio de Pailón, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz, por haberse evidenciado observaciones de fondo (falta de Resolución Determinativa de Área (CAT-SAN) o base legal sobrepuesta al área del predio "El Pantano", viciando de nulidad absoluta todas las actuaciones realizadas en pericias de campo, actualmente llamada Relevamiento de Información de Campo y su posterior Evaluación Técnico Jurídica; vulnerando lo dispuesto por los arts. 174, 175, 190, 192 y 193 del D.S. N° 24784 de 31 de julio de 1997, vigente en esa oportunidad, en sujeción al art. 266 parágrafo IV inc. a) y disposición transitoria primera del D.S. N° 29215.
En consideración a lo recomendado en el informe Técnico Legal referido, se emite la Resolución Administrativa RES-ADM-RA-CAT-SAN N° 051/2014 de 23 de octubre de 2014, misma que resuelve ANULAR Y DEJAR SIN EFECTO todo lo obrado dentro del proceso de saneamiento integrado al Catastro Legal correspondiente al predio "El Pantano", hasta el vicio más antiguo, vale decir, hasta el relevamiento de información de campo (pericias de campo), incluidas estas; es decir, hasta la carta de citación de fecha 02 de mayo de 1998, que consta como el primer actuado de saneamiento en la carpeta predial, en una superficie total aproximada de 604.0597 ha., ubicado en el municipio de Pailón, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz, por haberse evidenciado la vulneración de lo dispuesto por los arts. 174, 175, 190, 192 y 193 del D.S. N° 24784 de 31 de julio de 1997.
De lo precedentemente referido y con el fin de reencausar el proceso de saneamiento del predio "El Pantano", se sanciona la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento Común RES-ADM-RA-SS N° 454/2014 de 24 de octubre de 2014; mediante la cual, en apego a lo establecido en el art. 280 del D.S. N° 29215, determina como área de saneamiento simple de oficio, el polígono N° 264, ubicado en el municipio de Pailón, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz, con una superficie aproximada de 584.4757 ha. de conformidad a lo establecido por el art. 294 parágrafo I y IV del D.S. N° 29215, instruyéndose dar inicio al procedimiento común de saneamiento simple de oficio, estableciéndose el plazo para ejecutar los trabajos de relevamiento de información en campo, correspondiente al polígono 264, desde el 25 al 31 de octubre de 2014, comprendiendo las tareas de campaña pública, mensura, encuesta catastral, verificación de la FES entre otras actividades y en el que dentro del área predeterminada para saneamiento simple de oficio se identificó los predios denominados: "El Pantano" y "El Guapurú", siendo que, por los antecedentes del proceso de saneamiento, se establece que dentro del citado polígono, al identificar el predio "El Guapurú", dentro del proceso de saneamiento, se ha concluido con la emisión del Título Ejecutorial N° MPENAL002747 de fecha 25 de enero de 2016, otorgado a favor de Tomás Juchani Lovera, con la superficie de 99.8779 ha., clasificado como mediana propiedad, con actividad agrícola, ubicado en el municipio de Pailón, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz.
2.- DEL RELEVAMIENTO DE INFORMACION EN CAMPO, INDUCIDO A ERROR ESENCIAL Y SIMULACIÓN ABSOLUTA POR EL INRA.
2.1.- ERROR ESENCIAL.- Que, del análisis de fondo del proceso de saneamiento del predio "El Guapurú", se tiene que, producto de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e inicio de procedimiento común de saneamiento simple de oficio del polígono 264, se ejecutaron los trabajos de Relevamiento de Información en Campo desde el 25 al 31 de octubre de 2014; al efecto se tiene de fs. 50 a 59 de la carpeta predial, cartas de citación al beneficiario del predio "El Guapurú", como los memorándums de notificación y cartas de citación a los colindantes; así también, de fs. 60 a 61, cursa ficha catastral de 26 de octubre de 2016.
Señala el demandante, que de lo previamente descrito se tiene que según sus memoriales denuncias y resolución administrativa DDSC-UDAJ-N° 06/2015, de 18 de febrero de 2015, por la cual se dispone medidas precautorias para el predio "El Guapurú", en cuyo interior se encuentra asentada la Comunidad Campesina Agropecuaria EL VID, pero que no cursa en los antecedentes de la carpeta de saneamiento, no existe carta de citación con la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e inicio de procedimiento común a sus representantes, cursando solamente notificación cedularia, con la Resolución Administrativa RA-SS N° 2369/2015 de 15 de octubre de 2015, a Félix Vargas Mendoza, siendo que la emisión del Informe Técnico Legal de control de calidad DDSC-COI-INF N° 2083/2014 de 23 de octubre de 2014, hubiera resultado de las denuncias realizadas por representantes de esta comunidad y sus autoridades matrices, que hicieron conocer las irregularidades llevadas a cabo dentro del predio "El Pantano"; en tal sentido, al no haber efectuado la citación y el levantamiento de una ficha catastral a favor de la Comunidad Campesina Agropecuaria "El Vid", el INRA habría incurrido en vicios de nulidad, constituyendo error esencial que destruye su consentimiento y tornaría inexistente el acto, viciando la voluntad de la administración, conforme el art. 50-I-1-a) de la Ley N° 1715; extremo que fuera evidenciado por la inexistencia de la carta de citación, siendo que no se habría notificado con los 5 días de anticipación, aspecto que puede corroborarse por las publicaciones cursantes a fs. 39 y 40, las cuales fueron realizadas en fechas 24 y 25 de octubre de 2014, vulnerando lo dispuesto por el art. 70 del D.S. N° 29215 y 115 II de la C.P.E. y que se constituiría en causal de nulidad absoluta prevista en el art. 50-I-1-a) de la Ley N° 1715.
2.2.- SIMULACIÓN ABSOLUTA.- Indica el demandante que, en la ficha catastral del predio "El Guapurú", cursante de fs. 60 a 61 de la carpeta predial, no se registra mejora alguna y contrario a esta información, en el formulario de verificación de FES de campo, cursante de fs. 192 a 194, se tiene registrado en el ítem de actividades y áreas efectivamente aprovechadas, producto trigo, en una superficie de 2 ha.; en documentos presentados se tiene marcado "Plan de ordenamiento predial y autorización de desmontes", en el punto de observaciones refiere que se identificó desmontes en una superficie de 75 ha., información contradictoria a la ficha catastral y que se constituiría en simulación absoluta, que vicia la voluntad de la administración, y de la cual se puede establecer la creación del acto aparente y la inexistencia de correspondencia entre el acto creado y la realidad, siendo que el Informe en Conclusiones de 4 de diciembre de 2014, en cuanto a la valoración del cumplimiento de la Función Social, hace referencia a la presentación de las Resoluciones Administrativas emitidas por la ABT, no haciendo referencia en relación al sembradío de trigo registrado en el formulario de campo de FES, hecho que contradeciría a la realidad; a más de lo señalado y de acuerdo a la certificación CERT-RAN-DDSC-56072017 de 4 de septiembre de 2017, se tiene que, mediante Auto Administrativo AD-ABT-DDSC-N° 0305/2014 de fecha 20 de junio de 2014, resuelve disponer la medida preventiva de paralización de los derechos forestales otorgados a los planes de desmonte del predio "El Pantano", acto que también fue aprobado mediante Resolución Administrativa N° RD-ABT-DDSC-PDM-1310-2014, concluyéndose al efecto que, por las documentales señaladas, se simuló cumplimiento de la Función social dentro el predio objeto de la demanda y que en mérito al Informe legal generado por la Unidad de TCOs-Tierras Bajas del Viceministerio de Tierras, permiten establecer con claridad que, la realidad jurídica correspondiente al predio "El Guapurú", no existe acreditación de cumplimiento de función social alguna.
Solicita en suma, que se disponga la nulidad absoluta del Título Ejecutorial correspondiente al predio "El Guapurú", así como de la Resolución Final de Saneamiento RA-SS N° 2369/2015 de 15 de octubre de 2015.
CONSIDERANDO: Que, mediante Auto de fs. 90 y vta. de obrados, se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado al demandado Tomás Juchani Lovera, quien mediante memorial de fs. 269 a 278 vta. de obrados, responde a la demanda argumentando:
Que, la Resolución Administrativa DDSC-UDAJ N° 06/2015 de 18 de febrero de 2015, dispone medidas precautorias sobre el predio "El Guapurú", con el objeto de garantizar el procedimiento de saneamiento, disponiendo la prohibición de asentamiento y el desalojo de asentamientos ilegales, en virtud a la existencia de personas asentadas ilegalmente al interior del predio "El Guapurú", perteneciendo estas a la pseudo Comunidad Campesina Agropecuaria "El Vid", quienes realizaron desmontes y quemas ilegales, sin ningún tipo de responsabilidad y en propiedad privada; provocando la medida asumida por el INRA.
En lo referente a la falta de carta de citación a los representantes de la comunidad campesina agropecuaria "El Vid", cursando directamente notificación mediante cédula, con la Resolución Administrativa RA-SS N° 2369/2015 de 15 de octubre de 2015 a Felix Vargas Mendoza, como respuesta a la queja interpuesta por la referida comunidad ante el INRA en fecha 26 de febrero de 2015, por la cual solicitan la nulidad de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e inicio de Procedimiento Común RES-ADM RA-SS N° 454/2014 de 24 de octubre de 2014, manifestando que no fueron notificados personalmente; indica el demandado que, en dicha queja, los representantes de la comunidad señalan de manera clara el número de Resolución, demostrándose que tuvieron conocimiento directo de la misma; consolidándose automáticamente, la "notificación tácita", como forma de consentimiento.
Que, en respuesta al memorial presentado por la comunidad campesina "El Vid", el INRA emitió el INFORME LEGAL DDSC-UDAJ N° 031/2015 de 20 de marzo de 2015, que en su parte pertinente señala, que la notificación fue legal, reglamentada en el art. 72-b) del D.S. N° 29215; asimismo, la relación de hechos que se dieron a momento de la notificación, se encuentra en el INFORME DE NOTIFICACION DDSC-COI-INF N° 592/2015, numeral 2 "Notificación in situ".
Indica también el demandado que, por ser la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento Común RES-ADM-RA-SS N° 454/2014, de alcance general, conforme el art. 70-c) del D.S. N° 29215, la misma se publicó debidamente, como consta del Edicto del matutino El Mundo, de fecha sábado 25 de octubre de 2014 y la factura del Aviso Radial de Radio Fides Santa Cruz S.R.L, de fecha 24 de octubre de 2014.
En relación a que el informe Técnico Legal DDSC-COI-INF N° 2083/2014, hubiera sido emitido a consecuencia de las denuncias realizadas por los representantes de la comunidad, señala el demandado que, el referido informe, en ninguno de sus fundamentos jurídicos, destaca como base la referidas denuncias indicadas por el demandante, ya que la conclusión de anulación se determina en apego a las normas legales establecidas en los arts. 174 y 175 del D.S. N° 24784, vigente en su oportunidad; las Sentencias Agroambientales S2 002/2012 y S1 N° 30/2010 ante la omisión de Resolución Determinativa e Instructoria; el art. 310 del D.S. N° 29215 ante el propio reconocimiento por parte de la Comunidad El Vid, de su asentamiento desde el año 2011; y los diferentes memoriales ingresados por Oscar Domínguez Saucedo, denunciando avasallamientos en su propiedad.
En lo atinente al art. 244 del D.S. N° 29215 al que refieren los demandantes, que no se hubiera cumplido, indica el demandado que dicho artículo se aplica a procesos de expropiación y no así al inicio de un proceso de saneamiento agrario; más aun, cuando la notificación con la Resolución administrativa, fuera para propietarios y poseedores legales y no así para avasalladores, quienes fueron plenamente identificados de forma particular por el INRA, emitiendo por estas razones, las medidas precautorias del caso.
Asimismo, indica el demandado que al señalar el demandante, que de forma previa a la citación del beneficiario del predio se levantó la ficha catastral, se distorsiona la realidad del proceso de saneamiento, toda vez que en fecha 25 de octubre de 2014 se notificó de forma personal a Tomás Juchani Lovera en su calidad de beneficiario del fundo "El Guapurú", conminándole a participar el día 26 de octubre de 2014 en el proceso de saneamiento, identificación de vértices de su propiedad, verificación de FES, etc; es decir que, la notificación fue previa al levantamiento de la ficha catastral.
En cuanto al punto demandado referente a la no consignación de mejora alguna, refiere el demandado que, conforme al procedimiento dispuesto por el D.S. N° 29215, el llenado de la Ficha Catastral contiene la información básica de identificación del fundo; sin embargo, en el formulario de Verificación de FES de campo, se desarrolla de forma específica la inspección ocular in situ sobre la productividad del predio, en el cual se identifica en la casilla de actividades y áreas efectivamente aprovechadas: 2 ha. de cultivo de trigo; y ante la ausencia de una casilla que identifique específicamente los desmontes, en la parte de observaciones se señala dicho aspecto, identificando desmontes en una superficie de 75 ha., las que se tuvieran respectivamente situadas en el croquis del formulario registro de mejoras y ubicadas en el formulario de "ubicación de mejoras" actividades de campo demostradas en el muestrario fotográfico, en el que se aprecia la participación del debido control social.
En lo referente a la contradicción entre el plan de ordenamiento, el punto de observaciones en el que se consigna la identificación de desmontes en una superficie de 75 ha. y la ficha catastral, como señala el demandante; indica el demandado que, la ficha catastral no es contradictoria a la información contenida en el formulario de Verificación de FES en campo, sino complementaria entre sí; es de esta manera que, al señalarse un desmonte sobre la superficie de 70 ha., el propietario, en cumplimiento de sus deberes, presenta su plan de ordenamiento predial y plan de desmonte, esto en cumplimiento de un manejo sostenible de la tierra, es decir, trabajar conforme lo establece la capacidad de uso mayor; y el Plan de Ordenamiento Predial, el instrumento técnico de gestión de uso, regulado por la Ley N° 1700 y D.S. N° 24453, el que dispone la capacidad de uso mayor del recurso tierra y de todos los demás recursos naturales en su totalidad; por lo que, la información brindada por el propietario y el técnico responsable, tienen calidad de Declaración Jurada, reiterando la importancia de contar con dicho instrumento técnico jurídico, bajo el principio de que la tierra es de quien la trabaja de forma sostenible.
Sostiene además el demandado que el fundo "Guapurú" cuenta con plan de ordenamiento predial en cumplimiento de la Ley Forestal N° 1700 y su reglamento D.S. N° 24453, que establece que todos los predios rurales con cobertura boscosa deben contar con instrumentos técnicos, constituyéndose en un requisito obligatorio para solicitar permisos de desmontes ante la A.B.T., previsto en el art. 29 del D.S. N° 24453.
Correspondiente a la manifestación en la demanda, respecto a que en el informe en conclusiones no se hubiera tomado en cuenta el sembradío de trigo para la valoración de la función social y que el Auto Administrativo AD.ABT.DDSC N° 0395/2014 de fecha 20 de junio de 2014 haya dispuesto la medida preventiva de paralización de los derechos forestales otorgados a los planes de desmonte del predio "El Pantano", acto que también hubiera sido aprobado por la Resolución Administrativa N° RD-ABT-DDSC-PDM-1310-2014; al respecto indica el demandado que, el Certificado de Antecedentes CERT-RAN-DDSC-560/2017 de fecha 04 de septiembre de 2017, señala lo siguiente: "A solicitud de la Federación Sindical Única de Trabajadores Campesinos APIAGUAIKI TUMPA, Dpto. de Santa Cruz, quien solicita se CERTIFIQUE si el Sr. Tomas Juchani Lovera, cuenta con autorización de desmontes en la ABT, de lo que se tiene: -La resolución Administrativa de fecha 02 de abril de 2014 RD-ABT-DDSC-PDM-1310-2014, se autoriza a desmontar una superficie efectiva de 70,6522 ha. bajo el nombre de EL PANTANO, de Tomas Juchani Lovera. -En fecha 20/06/2014, bajo el Auto Administrativo AD-ABT-DDSC-N° 0305/2014, se dispone la medida preventiva de paralización de los derechos forestales otorgados al PLAN DE DESMONTE (PDM) del predio El Pantano, aprobado mediante RD-ABT-DDSC-PDM-1310-2014. - Mediante Resolución Administrativa RDS-ABT-DDSC-MODIF N° 04281/2014 de 21 de noviembre de 2014, se resuelve CORREGIR LA RESOLUCION ADMINISTRATIVA RD-ABT-DDSC-PDM 01310-2014, que aprueba el Plan de Desmonte presentado por Tomas Juchani Lovera, del predio "El Pantano", habilitando estas tierras con fines agropecuarios, con una superficie efectiva a desmontar de 70,6522 ha. -En fecha 29 de julio de 2016, se emite la Resolución Administrativa RD-ABT-DDSC-PDM-1-03559-2016, autorizando la relimpia, desmonte barbecho en una superficie de 70,65 ha. que corresponden al predio "Guapurú", ex Pantano".
Por lo que, según el demandado, el Plan de Desmonte hubiera sido obtenido y autorizado por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras, de forma previa a la realización de la etapa de Pericias de Campo, encontrándose el INRA, en la obligación de consignar los datos del desmonte identificado en campo, el cual fuere realizado de forma legal bajo el indicado instrumento técnico de gestión de uso, el cual fue corregido en cuanto a su suspensión, mediante la Resolución Administrativa RDS-ABT-DDSC-MODIF N° 04281/2014 de 21 de noviembre de 2014.
En lo que respecta al Informe Legal generado por la Unidad de TCOs-Tierras Bajas del Viceministerio de Tierras, expresa el demandado que, el citado informe carece totalmente de objetividad jurídica, ya que únicamente expresa valoraciones falsas y ajenas a la realidad del proceso de saneamiento del predio "El Guapurú".
Por otra parte, el demandado cuestiona el accionar del Vice Ministerio de Tierras, que, sin argumento jurídico , en calidad de demandante, considera y menciona a Félix Vargas Mendoza, quien funge como dirigente de la pseuda comunidad agropecuaria "El Vid", habiendo este dirigente, participado del proceso de saneamiento agrario del predio objeto de la litis, en condición propia y de dirigencia de personas asentadas ilegalmente en propiedad privada, realidad desconocida de forma directa, expresa e inequívoca, mediante informe técnico legal DDSC-COI-INF N° 2083/2014, en el cual se indica que la posesión de la comunidad es posterior a 2011, configurándose así el avasallamiento al predio, mismo que es confirmado en el proceso de desalojo por avasallamiento interpuesto por el ahora demandado contra la comunidad El Vid, emitiéndose la Sentencia N° 01/2018 de 18 de enero de 2018, que resuelve declarar probada la demanda y disponer el desalojo de Casimiro Veizaga Claure, Isaias Jaldín Maturano, Jaime Foronda Coca y otros, todos miembros de la Comunidad agropecuaria El Vid.
CONSIDERANDO: Que, mediante memorial de fs. 294 a 296 vta. de obrados, el demandante ejerce réplica y ratifica la demanda, misma que no es considerada por estar presentada en forma extemporánea.
CONSIDERANDO: Que, de conformidad a los arts. 186 y 189-2) de la C.P.E., art. 36-2) de la Ley N° 1715 modificada parcialmente por la Ley N° 3545 y art. 144-2) de la Ley N° 025; es competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, conocer y resolver, en única instancia, las demandas de nulidad y anulabilidad de Títulos Ejecutoriales y de procesos agrarios que sirvieron de base para su emisión, facultándose a este Tribunal examinar el cumplimiento de disposiciones legales vigentes a tiempo de su otorgamiento, para establecer, si corresponde, los vicios de nulidad acusados en la demanda. Que, la emisión de un Título Ejecutorial constituye, en esencia, el acto de decisión del Estado que nace del ejercicio de su potestad administrativa, por lo que las demandas que pretenden la nulidad de este tipo de documentos y de los procesos agrarios que les sirvieran de base, buscan principalmente que la autoridad jurisdiccional competente realice el control de legalidad, debiendo entenderse que la nulidad procede únicamente por las causas establecidas por Ley (Principio de Legalidad), no existiendo la posibilidad de crear arbitrariamente, causales de nulidad o anulabilidad, al margen de las contempladas en materia agraria en el art. 50 y Disposición Final Décima Cuarta de la L. N° 1715.
Que, de la compulsa de los términos de la demanda, los antecedentes referidos y la normativa legal aplicable al caso, se tienen las siguientes conclusiones que fundamentan el presente fallo:
1.- En relación a la causal de nulidad de Título Ejecutorial por Error esencial, mediante la falsa apreciación de la realidad que se constituye en el fundamento para la emisión del Título Ejecutorial impugnado.
La causal de nulidad de Título Ejecutorial contemplada en el art. 50-I-1-a) de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545, referida a que un Título está viciado de nulidad absoluta por "Error Esencial" cuando la voluntad de la administración resultare viciada por haber incurrido en una falsa apreciación de la realidad que motivó o que constituye la razón del acto jurídico y, en el ámbito que nos ocupa, deberá entenderse como el acto o hecho que, valorado al margen de la realidad , no únicamente influye en la voluntad del administrador sino que, precisamente, constituye el fundamento de la toma de decisión, correspondiendo analizar si la decisión administrativa y/o acto administrativo podría quedar subsistente aún eliminando el hecho cuestionado por no afectarse las normas jurídicas que constituyen la razón de la decisión adoptada, en sentido de que no podría declararse la nulidad de un acto administrativo si el mismo contiene, aun haciendo abstracción del acto observado, los elementos esenciales, de hecho y de derecho, en que se funda. En ésta línea cabe añadir que, a efectos de generar la nulidad del acto administrativo, el error debe ser: a) Determinante, de forma que la falsa apreciación de la realidad sea la que direccione la toma de la decisión, que no habría sido asumida de no mediar aquella y b) Reconocible, entendida como la posibilidad abstracta de advertirse el error, incluso por el ente administrativo. Finalmente, corresponde aclarar que el error esencial que destruye la voluntad del administrador, deberá constatarse a través de los elementos que fueron de su conocimiento e ingresaron en el análisis previo al acto administrativo cuya nulidad se pide, por lo que no podría existir error esencial en la voluntad del administrador si el mismo basó su decisión, "correctamente", en los elementos que cursan en antecedentes, en este sentido, el administrador habrá dado lugar a un acto ajustado a los hechos que le correspondió analizar y al derecho que tuvo que aplicar, es decir un acto que no es distinto al que su voluntad tenía pensado crear, modificar o extinguir (Sentencia Nacional Agroambiental S2a N° 29/2013).
En el caso presente, la parte demandante indica, que según sus memoriales de denuncias y Resolución Administrativa DDSC-UDAJ-N° 06/2015 de 18 de febrero de 2015, se debió citar mediante carta de citación a la Comunidad Campesina Agropecuaria "El Vid", con la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento Común y no limitarse a notificar mediante cédula con la Resolución administrativa RA-SS N° 2369/2015 de 15 de octubre de 2015 a Félix Vargas Mendoza; ya que la emisión del Informe Técnico Legal de control de calidad DDSC-COI-INF N° 2083/2014 de 23 de octubre de 2014 y posterior anulación de obrados, hubiera sido resultado de las denuncias realizadas por representantes de esta comunidad y sus autoridades matrices, que habrían hecho conocer las irregularidades llevadas a cabo dentro del saneamiento del predio "El Pantano"; por lo que, al no haber efectuado la citación y el levantamiento de una ficha catastral a favor de la Comunidad Campesina Agropecuaria "El Vid", el INRA habría incurrido en vicios de nulidad, constituyendo error esencial que destruye su consentimiento y tornaría inexistente el acto, viciando la voluntad de la administración, conforme el art. 50-I-1-a) de la Ley N° 1715.
Del análisis del argumento referido ut supra se tiene, que la parte demandante pretende la nulidad del Título Ejecutorial N° MPE-NAL-002747, bajo la causal de "error esencial"; sin embargo, no obstante invocar el art. 50 I 1- a) de la ley N° 1715, lo hace de manera escueta, ya que, en toda demanda de esta naturaleza, corresponde al demandante señalar con precisión los argumentos sobre la causal de nulidad que se invoca, y al margen de realizar una relación fáctica, además la fundamentación debe ser vinculada al tipo del vicio de nulidad que se acusa; en este sentido, el actor debe probar mediante documentación idónea, los actos o hechos que considera que la autoridad administrativa o judicial valoró o consideró de forma errónea, o cómo cierto aquello que no es real o haya sido encubierto.
En ese sentido, corresponde realizar un análisis de los actuados a los que hace referencia el demandante, esto a fin de determinar la concurrencia de una errónea valoración de los mismos como acusa el demandante.
De la revisión de antecedentes se tiene que, si bien en el Informe Técnico Legal de Control de Calidad DDSC-COI-INF N° 2083/2014 de 23 de octubre de 2014, cursante de fs. 14 a 21 de la carpeta predial, en el sub punto 5.1, se hace constar el apersonamiento por parte de la Federación Sindical única de Trabajadores Campesinos "APIGUAKI TUMA" del Departamento de Santa Cruz, presentando observaciones al proceso de saneamiento de "El Pantano", tales como irregularidades, fraude en acreditación de derecho propietario, fraude en el cumplimiento de la FES y fraccionamiento fraudulento por parte del anterior propietario del predio "El Pantano"; no es menos cierto que en el sub punto 5.3 del Informe Técnico Legal en análisis, se hace constar la denuncia por avasallamiento planteada por el anterior propietario del predio "El Pantano", Oscar Dominguez Saucedo, pronunciándose al respecto la entidad administrativa al referir que: "Ante la presente denuncia se puede evidenciar que mediante documentación adjunta y proporcionada por la FEDERACION SINDICAL UNICA DE TRABAJADORES CAMPESINOS "APIGUAKI TUMA" DPTO. SANTA CRUZ, se identifica a la denominada COMUNIDAD CAMPESINA AGROPECUARIA "EL VID", la misma que reconoce su asentamiento desde el año 2011 sobre la superficie de 203 ha., ante tal situación de avasallamiento, se deberá verificar en campo, conforme lo dispone el actual reglamento agrario aprobado mediante D.S. N° 29215 "; citando al art. 310 del D.S. N° 29215 que rige el procedimiento de desalojo de las posesiones posteriores a la vigencia de la Ley.
Continuando con el análisis del señalado informe, se tiene que la entidad administrativa establece como conclusión y sugerencia, anular y dejar sin efecto todo lo obrado dentro del proceso de saneamiento del predio "El Pantano, "... por haberse evidenciado observaciones de fondo (falta de Resolución Determinativa de Área CAT-SAN o base legal sobrepuesta al área del predio EL PANTANO, viciando de NULIDAD ABSOLUTA, todas las actuaciones realizadas en pericias de campo...)". Conclusión que permite determinar que, el motivo principal para adoptar la decisión de anular obrados, fue la falta de Resolución Determinativa de Área y no las denuncias planteadas por la Comunidad "El vid" o sus entidades matrices como pretende hacer ver el demandante, pues la Resolución Administrativa RES-ADM-RA-CAT SAN N° 051/2014 de 23 de octubre de 2014, cursante de fs. 22 a 24 de la carpeta predial, resuelve Anular y Dejar sin Efecto todo lo obrado dentro del proceso de saneamiento del predio "El Pantano", hasta la carta de citación de fecha 02 de mayo de 1998, fundamentando su decisión en el informe técnico legal ya analizado.
Indica también el demandante que según sus memoriales de denuncias y Resolución Administrativa DDSC-UDAJ-N° 06/2015 de 18 de febrero de 2015, se debió citar mediante carta de citación a La Comunidad Campesina Agropecuaria "El Vid", con la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento Común; dicha aseveración extraña a este Tribunal, pues de la revisión de antecedentes de saneamiento se puede evidenciar que la Resolución Administrativa DDSC-UDAJ-N° 06/2015 de 18 de febrero de 2015, cursante de fs. 290 a 292, fue emitida estando muy avanzado el proceso de saneamiento, toda vez que, la etapa de relevamiento de información en campo, el informe en conclusiones y el informe de cierre se encuentran cumplidos en el momento en que Tomás Juchani Lovera, denuncia el 08 de enero de 2015, avasallamiento a su propiedad "Guapurú", a cuya consecuencia se realiza la Inspección Ocular al predio, emitiéndose el Informe de Inspección Ocular DDSC-COI-INF N° 241/2015 (fs. 280 a 287), mismo que sugiere, que ante la evidencia de la existencia de la supuesta comunidad denominada "El Vid" asentada de forma ilegal en el lugar, se proceda al Desalojo de los asentamientos ilegales y la prohibición de asentamiento. Todos estos actuados se materializan en la Resolución Administrativa DDSC-UDAJ-N° 06/2015 de 18 de febrero de 2015, disponiéndose en la misma el Desalojo de los asentamientos ilegales y la prohibición de asentamientos al interior del predio "El Guapurú".
Se recalca que todo lo anterior tuvo lugar, estando muy avanzado el saneamiento del predio "El Guapurú", de manera que, la pretensión del demandante, de que la Resolución referida ut supra, fuera un fundamento para citar a la supuesta Comunidad "El Vid" con la Resolución determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento Común, carece de coherencia en términos cronológicos y de etapas procesales, pues para el momento en el que se emitieron las medidas precautorias, ya se habían cumplido todas las etapas anteriores a la emisión de la Resolución Final de Saneamiento y principalmente, se encontraba cumplida la etapa de Relevamiento de Información en campo, que se constituye en el único momento procesal destinado al apersonamiento de cualquier persona, natural o jurídica que tenga pretensiones al interior del polígono definido.
De todo lo anterior se tiene que la Resolución Administrativa DDSC-UDAJ-N° 06/2015 de 18 de febrero de 2015, no existía cuando se emitió la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento Común, por lo que no pudo ser valorada por la entidad de saneamiento, a efectos de considerar la citación a la Comunidad "El Vid", no concurriendo como documento que hubiera sido erróneamente valorado o al margen de la realidad, como señala la causal de nulidad pretendida por el demandante.
Del planteamiento hecho por el demandante, en sentido de que el INRA solamente se limitó a notificar a Felix Vargas Mendoza con la Resolución administrativa RA-SS N° 2369/2015 de 15 de octubre de 2015, se puede inferir que la entidad administrativa actuó en el marco de sus competencias y a efectos de no generar indefensión en el mencionado dirigente, pues en el Resuelve sexto dispone: "el desalojo del Señor Felix Vargas Mendoza en su condición de secretario general de la comunidad "EL VID" y demás miembros integrantes de la denominada Comunidad Campesina "EL VID" , que fueron identificados al interior del predio El Guapurú, en el plazo de tres días hábiles de la ejecutoria de la presente resolución, de conformidad a lo dispuesto en los artículos 453 y 454 del Reglamento en vigencia, bajo apercibimiento de lanzamiento".
Siendo lógico por este motivo, que se haya procedido a la notificación al interesado, a efectos del cumplimiento de la referida disposición, por lo tanto, este Tribunal no encuentra coherencia o elemento que vincule la cita de la Resolución administrativa RA-SS N° 2369/2015 de 15 de octubre de 2015, con la pretensión de obtener la citación de la supuesta comunidad y de qué forma, esta Resolución hubiera determinado la decisión por parte del INRA de no citar a la comunidad "El Vid" para su participación en el proceso de saneamiento.
En lo que respecta al supuesto incumplimiento por parte del INRA, del art. 244 del D.S. N° 29215 porque no se hubiera notificado con 5 días de anticipación, corresponde reiterar, que el requisito fundamental para la concurrencia del error esencial, es la falsa apreciación de la realidad o dicho de otro modo, el acto o hecho que, valorado al margen de la realidad, no únicamente influye en la voluntad del administrador sino que, precisamente, constituye el fundamento de la toma de decisión; en el punto objeto de análisis, el demandante acusa el incumplimiento de la normativa agraria, misma que no se constituye en un acto o hecho, sino en una disposición imperativa, cuyo incumplimiento o interpretación errónea es materia de otra causal de nulidad, por lo que en este punto no merece el análisis de este Tribunal.
2.- En relación a la causal de nulidad de Título Ejecutorial por Simulación absoluta mediante la creación de un acto aparente que no corresponde a la realidad, haciendo aparecer como verdadero lo que se encuentra contradicho con la realidad.
La causal de nulidad de Título Ejecutorial contemplada en el art. 50-I-1-c) de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545, se refiere a que un Título está viciado de nulidad absoluta, cuando la voluntad de la administración resultare viciada por: "Simulación absoluta, cuando se crea un acto aparente que no corresponde a ninguna operación real y se hace aparecer como verdadero lo que se encuentra contradicho con la realidad", establece que el Título Ejecutorial se encuentra viciado por basarse en actos que no reflejan la realidad, aspecto que afecta la voluntad de la administración, en este caso al INRA, siendo su relevancia tal, que de no existir la "simulación" o "apariencia de la realidad" señalada, no se hubiera procedido a titular en una superficie determinada o a una persona en específico.
Respecto de esta causal de nulidad, la parte demandante señala que en la ficha catastral correspondiente al predio "El Guapurú", no se registra mejora alguna, contrariando a la información contenida en el formulario de verificación de FES de campo, pues en este, se tendría registrado en el ítem actividades y áreas efectivamente aprovechadas, producto trigo en una superficie de 2 ha., en documentos presentados se tendría marcado Plan de Ordenamiento Predial y Autorización de Desmontes y en el punto de observaciones se identificaría desmontes en una superficie de 75.0000 ha.; Información que sería contradictoria a la ficha catastral, constituyéndose en simulación absoluta que vicia la voluntad de la administración y del cual se pueden establecer con claridad, la creación del acto aparente y la inexistencia de correspondencia entre el acto y la realidad.
De lo expuesto, se desprende que el demandante alega la contradicción entre dos actuados de saneamiento, como elemento generador de simulación absoluta.
En ese sentido, corresponde desentrañar el papel que cumple el elemento contradicción, en la configuración de la simulación absoluta como causal de nulidad de Título Ejecutorial que nos atinge.
La Sentencia Agroambiental Nacional S2ª Nº 116/2016 de 21 de octubre, considera respecto a la simulación absoluta que "...hace referencia a un acto aparente que se contrapone a la realidad, debiendo probarse, a través de documentación idónea, que el hecho que consideró la autoridad administrativa como cierto no corresponde a la realidad, existiendo la obligación de demostrarse lo acusado a través de prueba que tenga la cualidad de acreditar que el acto o hecho cuestionado ha sido distorsionado".(la negrilla es nuestra)
En el caso de autos, el demandante alega como causal de nulidad, la simulación absoluta, basada en la contradicción entre la ficha catastral, el formulario de FES de campo y el informe en conclusiones, incurriendo en un criterio muy distinto al carácter que conforma el supuesto de la simulación absoluta, pues como queda fundamentado, el elemento contradicción enmarcado en el concepto que se analiza, se refiere a la incompatibilidad entre el acto que distorsiona un hecho y el hecho mismo; dicho de otro modo, se configura la simulación absoluta cuando un actuado, en el cual interviene la voluntad humana, manifiesta una situación que resulta contradictoria a la realidad, estableciéndose esa contradicción entre acto y realidad; y no contradicción entre actos como interpreta el demandante.
De la misma forma, se extraña que invocando la simulación absoluta, el demandante no manifiesta cual sería el acto aparente que se contrapone a la realidad, limitándose a señalar contradicciones entre la ficha catastral, el formulario de verificación de FES de campo y el Informe en conclusiones; asimismo refiere que en mérito al Informe Legal generado por la Unidad de TCOs-Tierras Bajas del Viceministerio de Tierras, se demostraría la simulación del cumplimiento de función social al interior del predio objeto de la demanda.
Sobre el particular, resulta necesario destacar que los actuados acusados de aparentes por el demandante, al estar generados por una entidad pública y en aplicación de normativa vigente que rige la materia, se constituyen en documentos públicos, cuya legalidad se presume, no siendo un Informe Legal generado por la Unidad de TCOs-Tierras Bajas del Viceministerio de Tierras, la entidad competente para definir la veracidad de los mencionados documentos.
Asimismo, se puede establecer que en el presente proceso de nulidad de título ejecutorial, dada la presunción de legalidad señalada, no se puede cuestionar la validez de estos documentos y menos declarar su nulidad, toda vez que, tratándose de un proceso de puro derecho en que solo se discute la aplicación de la ley al caso concreto, sin posibilidad alguna de generar prueba que permita establecer la validez o no del documento de referencia, corresponde solamente realizar control de legalidad sobre el proceso de saneamiento en relación a la nulidad del Título Ejecutorial cuestionado; es decir que, si durante la realización de las diversas etapas del proceso de saneamiento se ha cumplido con las normas legales aplicables, o por el contrario éstas han sido omitidas incurriendo en las causales de nulidad del Título Ejecutorial, sobre la base del valor probatorio que le asigna la ley a la prueba documental acompañada.
De todo lo expuesto se concluye que, en el presente caso, las causales de nulidad alegadas por el demandante, carecen de fundamento y de una debida interpretación, adoleciendo además de documentación idónea que pruebe los extremos planteados.
POR TANTO : La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorgan los arts. 186 y 189-2) de la C.P.E. y 36-2 de la Ley N° 1715, con la facultad conferida por el art. 13 de la Ley Nº 212 de 23 de diciembre de 2011, FALLA declarando IMPROBADA la demanda de nulidad de Título Ejecutorial cursante de fs. 75 a 79 y vta. de obrados, interpuesta por Juan Carlos León Rodas como Viceministro de Tierras, en contra de Tomas Juchani Lovera, quedando en consecuencia SUBSISTENTE con todos sus efectos legales el Título Ejecutorial N° MPE-NAL-002747 de 25 de enero de 2016.
Notificadas que sean las partes con la presente Sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el INRA, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar copias en formato digital de las piezas que correspondan.
Regístrese, Notifíquese y Archívese.-
Fdo.
Gregorio Aro Rasguido Magistrado Sala Segunda
Rufo N. Vásquez Mercado Magistrado Sala Segunda
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