SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL Sª 2ª Nº 77/2018
Expediente: Nº 2420-DCA-2017
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante (s): Viceministerio de Tierras | |
Demandado (s): Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA | |
Distrito: Beni | |
Propiedad: "El Peñasco" | |
Fecha: Sucre, 07 de diciembre de 2018 | |
Magistrada Relatora: Dra. Elva Terceros Cuellar |
VISTOS: La demanda contencioso administrativa de fs. 17 a 20 vta. de obrados, interpuesta por el Viceministro de Tierras, contra el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA; impugnando la Resolución Administrativa RA-SS N° 0386/2005 de 02 de junio de 2005, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio, Polígono N° 102, correspondiente al predio denominado "El Peñasco", ubicado en el cantón Santiago, sección Tercera, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz; auto de admisión de fs. 23 y vta.; contestación a la demanda de fs. 64 a 67; réplica de fs. 89 a 91 y dúplica a fs. 95; los antecedentes del proceso, todo lo que convino ver, y;
CONSIDERANDO I (Demanda).- Que, la parte actora, formula demanda contencioso administrativa, de fs. 17 a 20 vta. de obrados, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS N° 0386/2005 de 02 de junio de 2005, que en lo principal resuelve, adjudicar el predio "El Peñasco" a favor de Dalila Etcheverry de Rivero y Lorgio Rivero Ribera, con la superficie de 500,0000 ha (Quinientas hectáreas con cero metros cuadrados), clasificada como pequeña propiedad, con actividad ganadera, y declarar tierra fiscal la superficie de 179,7780 ha (Ciento setenta y nueve hectáreas con siete mil setecientos ochenta metros cuadrados); en ese sentido, realizando una relación del proceso de saneamiento, argumenta lo siguiente:
I.1. De la valoración del cumplimiento de la función social con actividad ganadera
Refiere que en el Informe de Evaluación Técnica Jurídica de 21 de noviembre de 2002, que es la base para la emisión de la Resolución hoy impugnada, correspondiente al proceso de saneamiento del predio "El Peñasco", se observan y se evidencian irregularidades en la valoración del cumplimiento de la función social; toda vez que, se establece el cumplimiento de la función social en la superficie de 500 ha (Quinientas Hectáreas), con actividad ganadera, sin considerar que la información recogida en campo, es decir, la Ficha Catastral, Registro FES y Registro de Mejoras, establecen que en el predio "El Peñasco" se desarrolla actividad agrícola, y no actividad ganadera. Durante la ejecución de las pericias de campo no se verificó desarrollo de actividad ganadera, pues no se evidenció cabeza de ganado y el certificado de marca de ganado presentado, por sí mismo no demuestra desarrollo de actividad ganadera en el predio "El Peñasco".
Continua manifestando que, lo mencionado puede ser corroborado en el Informe emitido por el SENASAG Santa Cruz, que mediante nota CITE N° 076/2016 SENASAG-PABCO de 13 de junio de 2016, respecto al historial de vacunación del predio "El Peñasco" de propiedad de Dalila Etcheverry de Rivero y Lorgio Rivero Ribera, ubicado en la provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz, señala que revisada la Base de Datos de la Oficina Distrital Santa Cruz, no se cuenta con la información digitalizada del mencionado predio, no cursa registro de propietario, no cuenta con catastro pecuario hasta la fecha.
Agrega que en la Evaluación Técnica de la Función Económica Social se establece erróneamente una superficie de proyección de crecimiento, contraviniendo el Art. 242 del Decreto Supremo N° 25763 de 05 de mayo de 2000, que señala que la proyección de crecimiento procede a favor de medianas y empresas propiedades con títulos ejecutoriales y procesos agrarios en trámite y no para pequeñas propiedades en posesión.
Bajo los argumentos expuestos, la parte demandante, amparada en el parágrafo I de la Disposición Final Vigésima del D.S. N° 29215 de fecha 02 de agosto de 2007, solicita dejar sin efecto legal la Resolución Administrativa RA-SS N° 0386/2005 de 02 de junio de 2005 y la anulación de obrados hasta el vicio más antiguo, vale decir, hasta el Informe de Evaluación de fecha 22 de noviembre de 2002, debiendo reencausar el proceso en estricto apego a normas.
CONSIDERANDO II (Contestación).- Que, admitida la demanda y corrida en traslado, la autoridad demandada Eugenia Beatriz Yuque Apaza, en calidad de Directora Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, contesta de forma negativa, mediante memorial de fs. 64 a 67 de obrados, realizando una relación del proceso de saneamiento, en los siguientes términos:
Señala que en consideración a los puntos de observación efectuados por la parte demandante, corresponde remitirse a la documentación cursante en el Expediente de Saneamiento, la prueba literal producida a momento de efectuar el relevamiento de información en campo y gabinete, documentación aparejada por los beneficiarios interesados, a la prueba y documentación generada durante la sustanciación y del relevamiento de información en campo, cursante en la carpeta de saneamiento, dichos actuados se constituyen en un medio lícito de prueba que demuestran, que los beneficiarios han dado cumplimiento a la función económico social.
Menciona, que el proceso de saneamiento del predio "El Peñasco" ha sido ejecutado por el INRA, de acuerdo a la legislación prevista para la sustanciación de ésta clase de procedimientos agrarios; por lo cual, toda la documentación generada durante la sustanciación del proceso de saneamiento del predio "El Peñasco" debe ser valorada de acuerdo a la legislación aplicable a momento de llevarse a cabo dichas actividades del saneamiento agrario, es decir, la Ley N° 1715 y el Decreto Supremo 25763 de fecha 05 de mayo de 2000, aplicadas durante la ejecución del proceso de saneamiento del predio "El Peñasco"; y, considerando fundamentalmente el carácter social que rige el procedimiento en materia agraria, procedimiento que busca favorecer al administrado siempre y cuando no se vulneren principios y prescripciones constitucionales consagrados en la Constitución Política del Estado y legislación agraria específica.
Finalmente, por todo lo expuesto, la autoridad demandada, solicita tener presente lo descrito y fundamentado en el memorial de contestación a la demanda incoada por el Viceministerio de Tierras, y proceder conforme a Derecho y justicia.
CONSIDERANDO III (Terceros interesados).- Que, a fs. 117 de obrados, cursa citación con la demanda al tercero interesado Lorgio Rivero Ribera; y de fs. 133 a 135, se adjunta mediante memorial, Publicación del Edicto N° 6/2018, a través del cual se hace conocer la demanda, a los herederos de Dalila Etcheverry de Rivero, en su condición de terceros interesados; no habiéndose apersonado al presente proceso, ninguna de las partes citadas como terceros interesados.
CONSIDERANDO IV. (Réplica y Dúplica).- Que, corridos los traslados por su orden, para la réplica y dúplica; la parte actora hizo uso del derecho a la réplica, de fs. 89 a 91 de obrados, negando los argumentos de la contestación y ratificándose en los términos de su demanda; a su vez, la autoridad demandada presenta la dúplica, a fs. 95 de obrados, ratificándose en los argumentos expuestos en su contestación a la demanda.
CONSIDERANDO V (Del proceso contencioso administrativo y análisis del caso).- Que, de conformidad a lo previsto por los Arts. 7, 12-I, 186 y 189-3 de la CPE., Art. 36-3 de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545, Art. 778 y siguientes del Código de Procedimiento Civil aplicable a la materia en mérito a lo previsto por el Art. 78 de la Ley N° 1715 y Disposición Final Tercera de la Ley N° 439, y Art. 13 de la Ley N° 212 de 23 de diciembre de 2011, es competencia del Tribunal Agroambiental conocer, sustanciar y resolver los procesos contencioso administrativos, emergentes del proceso administrativo de saneamiento de tierras.
Que, en el marco del Estado Constitucional de Derecho, el Estado por intermedio de sus instituciones y servidores públicos, realiza diversos actos para la prosecución de sus fines y objetivos, en busca del suma qamaña (vivir bien); en ese marco, el Instituto Nacional de Reforma Agraria como un órgano técnico-ejecutivo tiene la atribución de ejecutar el proceso de saneamiento de tierras, en estricta observancia y cumplimiento de la Norma Suprema, la ley especial N° 1715 parcialmente modificada por la Ley N° 3545 y demás normas relativas a la materia, de modo que los actos de la entidad administrativa adquieran eficacia plena, de lo contrario dan lugar a la impugnación del acto administrativo, pudiendo ser la misma según corresponda, en sede administrativa (recurso de revocatoria y jerárquico) como en sede judicial (proceso contencioso administrativo).
Que, el proceso contencioso administrativo, es una demanda de puro derecho (art. 781 Cód. Pdto. Civ.), por medio del cual se somete a control jurisdiccional, la legalidad de los actos administrativos del personal como de la autoridad administrativa que hubiere lesionado los derechos de los particulares o sus intereses. En este sentido, corresponde examinar si los actos administrativos fueron llevados a cabo dentro los márgenes de las normas que regulan la tramitación del proceso de saneamiento de tierras y si estas incidieron en la decisión final del proceso de saneamiento, es decir la Resolución Final de Saneamiento (resolución administrativa o resolución suprema, según corresponda); asimismo, por la naturaleza de la demanda (puro Derecho), de conformidad con art. 781 del Cód. Pdto. Civ., fundamento que tiene su génesis el art. 354-II del mismo adjetivo civil, la revisión y control constitucional de legalidad de los actos administrativos, deberá recaer sobre los antecedentes del proceso de saneamiento del predio "El Peñasco", tanto en sus aspectos formales como sustantivos.
De la norma considerada vigente en su momento y siendo que los puntos abordados por las partes intervinientes en el presente proceso, demandante y demandado, son conexos entre ellos, bajo el principio de igualdad de partes y el derecho a la defensa, establecidos por los Arts. 109 y 119 de la CPE, los fundamentos expuestos por todas las partes intervinientes en la presente controversia, serán analizados en igualdad de condiciones, siendo tutelados los derechos que sean legítimamente reclamados para todos ellos, en lo que en derecho corresponda, no pudiendo haber óbice de ninguno de ellos, ya que el hacerlo vulneraria el debido proceso, la legítima defensa y otras garantías judiciales señaladas en los artículos ya mencionados.
Que, de los datos compulsados se advierte que, todo lo obrado en el proceso de saneamiento del predio "El Peñasco", ha sido ejecutado en vigencia de la Ley N° 1715 y su Reglamento aprobado por D.S.N° 25763 de fecha 05 de mayo de 2000, parcialmente modificado por el D.S. N° 25848 de fecha 18 de julio de 2000.
En este contexto, analizados los términos de la demanda, la contestación y compulsados con los antecedentes del proceso de saneamiento, pasamos a resolver la demanda, enmarcándonos en las normas legales mencionadas, y habiéndose identificado 2 puntos vulnerados de acuerdo a lo que sigue:
1) Con relación a la valoración del cumplimiento de la función social, sin considerar la información recogida en pericias de campo, la cual refleja que la actividad desarrollada en el predio es la agrícola y no la ganadera; al respecto, revisados los antecedentes cursantes en la carpeta de saneamiento, que hacen al presente análisis, se tiene que:
En la FICHA CATASTRAL levantada en fecha 11/06/2002, cursante de fs. 55 a 56 de la carpeta de saneamiento; en el acápite VIII. PRODUCCIÓN Y MARCA DE GANADO, en los numerales 45, 46 y 47, se halla respectivamente, 1.5 ha. de frejol, marca de ganado dibujada y "sí registro" (se refiere a la marca de ganado); en el acápite IX. INFRAESTRUCTURA Y EQUIPOS están marcados los numerales 48, 51 y 52 correspondientes a 2 casas, 1 galpón y alambradas; en el acápite X. DATOS DEL PREDIO, en el numeral "65 Clase de Propiedad" se encuentra escrito "Empresa" y en observaciones señala "Léase Empresa Agrícola", en el numeral "67 Superficie Explotada": En agrícola está plasmado 1.5 y en ganadera se encuentra cerrada (sin dato alguno); en el acápite XIII. USO ACTUAL DE LA TIERRA está marcado el numeral 87 Agrícola.
En el REGISTRO FES, el cual cursa de fs. 60 a 61, en los acápites I. USO ACTUAL DE LA TIERRA y III. PRODUCCIÓN AGRÍCOLA se encuentra plasmado 1.5 ha de superficie utilizada en cultivo de frijol; en el acápite II. PRODUCCIÓN PECUARIA se halla cerrado (sin datos); en el acápite V. MEJORAS están descritas: 1 casa habitación de 25 m2, 1 galpón de 32 m2 y alambrados de 10 km.
En los Formularios CROQUIS, REGISTRO Y FOTOGRAFÍAS DE MEJORAS, levantados en fecha 11/06/2002, cursantes de fs. 62 a 67, se encuentran registradas y fotografiadas, con sus respectivas coordenadas de ubicación, las siguientes mejoras: 2 casas con una superficie total ocupada de 75 m2, 1 galpón con 32 m2 y cultivos de frejol de 1.5 ha.
Cursa de fs. 135 a 142 todos de la carpeta de saneamiento, Informe de Evaluación de fecha 21 de noviembre de 2002, que en la parte de conclusiones y sugerencias, establece que los señores Lorgio Rivero Ribera y Dalila Etcheverry de Rivero, cumplen la función social en la superficie de 500 ha, sobre el predio "El Peñasco", clasificado como pequeña propiedad, con actividad ganadera.
Cabe resaltar que, si bien es cierto que en la FICHA CATASTRAL se halla dibujada una marca de ganado, refiriéndose además que la misma se encontraría registrada; empero, en la misma FICHA CATASTRAL, en la parte de observaciones, se aclara que la marca fue realizada por el encuestado, y que el dato del registro de la misma, obedece a información verbal facilitada por el encuestado. Asimismo, no obstante de haberse presentado en pericias de campo, copia simple de certificado de la marca de ganado, el cual cursa a fs. 124; sin embargo, no se ha evidenciado de los antecedentes del saneamiento, indicio alguno que denote que durante pericias de campo se hubiera constatado carga animal en el predio "El Peñasco".
De toda la información recogida durante la ejecución de las pericias de campo, mencionada precedentemente, se ha constatado que en el predio "El Peñasco", no se ha evidenciado ninguna cabeza de ganado, así como tampoco mejora alguna, que demuestre el desarrollo de actividad productiva ganadera, en la referida propiedad.
Ahora bien, en este orden de ideas, es de importancia capital, traer a colación los siguientes preceptos legales:
El Decreto Supremo N° 25763 (vigente en su oportunidad), establecía en su Artículo 238.- (Cumplimiento de la Función Económico - Social) parágrafo III: "En la evaluación de la función económico-social, se tomará en cuenta la forma de explotación según la clasificación de la propiedad establecida en el artículo 41 de la Ley Nº 1715, de la siguiente manera: a) En la mediana propiedad se verificará la existencia de trabajo asalariado, eventuales o permanentes, medios técnico-mecánicos y destino de la producción al mercado; b) En la empresa agropecuaria, además de los requisitos mencionados, se verificará el empleo de capital suplementario y de medios técnicos modernos; c) En las propiedades ganaderas además de los parámetros establecidos en los incisos a) y b) precedentes, se verificará la cantidad de ganado existente en el predio, constatando su registro de marca. (...).".
El artículo 41 de la Ley N° 1715 parágrafo I numerales 3 y 4 señala: "I. La propiedad agraria se clasifica en: Solar Campesino, Pequeña Propiedad, Mediana Propiedad, Empresa Agropecuaria, Tierras Comunitarias de Origen y Propiedades Comunarias. (...) 3. La Mediana Propiedad es la que pertenece a personas naturales o jurídicas y se explota con el concurso de su propietario, de trabajadores asalariados, eventuales o permanentes y empleando medios técnico-mecánicos, de tal manera que su volumen principal de producción se destine al mercado. Podrá ser transferida, pignorada o hipotecada conforme a la ley civil; 4. La Empresa Agropecuaria es la que pertenece a personas naturales o jurídicas y se explota con capital suplementario, régimen de trabajo asalariado y empleo de medios técnicos modernos. Podrá ser transferida, pignorada o hipotecada conforme a la ley civil.".
El Art. 239 del D.S. N° 25763 (VERIFICACION DE LA FUNCION ECONOMICO-SOCIAL) señala: "I. Las superficies en las que se desarrollen las actividades descritas , en el artículo anterior, serán determinadas en la etapa de pericias de campo del proceso de saneamiento, por el funcionario responsable de la verificación de las mismas en el predio, de acuerdo a las normas técnicas y jurídicas aprobadas por el Instituto Nacional de Reforma Agraria. II. El principal medio para la comprobación de la función económico-social, es la verificación directa en terreno, durante la ejecución de la etapa de pericias de campo. (...).".
La Guía de Verificación de la Función Social y de la Función Económico Social aprobada por el INRA mediante Resolución Administrativa N° 107/2000 de 01/08/2000 (vigente en su oportunidad), en el punto 3. VERIFICACIÓN DE LA FUNCIÓN SOCIAL, refiere: "Considerando los resultados de pericias de campo, deberá identificarse las superficies comprendidas en la calificación de pequeña propiedad agrícola o ganadera, cuyas superficies fluctúen según la zona geográfica: De 0.0001 ha a 500 ha. Establecido el desarrollo de actividades productivas o la residencia del beneficiario o poseedor, se reconocerá el cumplimiento de la función social en la totalidad del predio mensurado. En el caso de la pequeña propiedad ganadera obligatoriamente se deberá verificar durante la ejecución de las pericias de campo el desarrollo de actividad ganadera, sin importar la magnitud, reconociéndose el cumplimiento de función social en la totalidad del predio mensurado".
Por todo lo manifestado, se colige que el Ente Administrativo, al establecer en el Informe de Evaluación de fecha 21 de noviembre de 2002, que en el predio "El Peñasco" se desarrolla actividad productiva ganadera y no actividad agrícola, actuó sin considerar la información recogida durante pericias de campo y contraviniendo los preceptos legales citados (Arts. 41 de la Ley N° 1715, 238 y 239 del D.S. N° 25763 y Guía de Verificación de la Función Social y de la Función Económico Social aprobada por el INRA mediante Resolución Administrativa N° 107/2000 de 01/08/2000), vigentes en su momento.
2) Con relación a que erróneamente se establece una superficie de proyección de crecimiento, contraviniendo el Art. 242 del Decreto Supremo N° 25763 de 05 de mayo de 2000, que establece que la proyección de crecimiento no procede a favor de pequeñas propiedades en posesión; al respecto, revisados los antecedentes cursantes en la carpeta de saneamiento, que hacen al punto en análisis, se tiene que:
De la Declaración Jurada de Posesión Pacífica del Predio, que cursa a fs. 59, y el Informe de Evaluación de fecha 21 de noviembre de 2002, cursante de fs. 135 a 142 de la carpeta de saneamiento, se vislumbra que la condición jurídica de los beneficiarios del predio "El Peñasco" es la de posesión legal, no contando con antecedente en título ejecutorial o proceso agrario en trámite. De la Evaluación Técnica de la Función Económica Social, la cual cursa a fs. 143, se identifica 1,6000 ha (Una hectárea con seis mil metros cuadrados) como superficie efectivamente aprovechada, y se calcula como proyección de crecimiento la superficie de 0.4800 ha (Cero hectárea, cuatro mil ochocientos metros cuadrados).
Por su lado, el D.S. N° 25763 en su Art. 242 (Áreas de Proyección de Crecimiento) expresa: "I. Se considera también como superficie que cumple la función económico-social, un área de proyección de crecimiento que se establecerá, tomando en cuenta la antigüedad de la emisión del Título Ejecutorial o del proceso agrario en trámite, en sentido de otorgar menor área de expansión a dotaciones de mayor antigüedad, además de la clasificación de la propiedad establecida en la ley vigente, de acuerdo al siguiente detalle: a) Para el caso de la mediana propiedad hasta un área equivalente al cincuenta por ciento (50%) de la superficie que actualmente cumple la función económico-social; y b) Para el caso de la Empresa Agropecuaria hasta un área equivalente al treinta por ciento (30%) de la superficie que actualmente cumple la función económico-social. II. En ningún caso el área de expansión, deberá exceder de la superficie establecida, en el Título Ejecutorial o proceso agrario en trámite. (...)".
Del precepto legal citado, se llega a establecer que, deben concurrir 2 presupuestos para que un predio en saneamiento, sea beneficiado con el cálculo de la proyección de crecimiento: 1) Que, el predio objeto de saneamiento cuente con antecedente en título ejecutorial o proceso agrario en trámite; y 2) Que, se trate de una mediana propiedad o una propiedad empresarial. En caso presente, si bien se trata de una mediana propiedad, pues el predio "El Peñasco", como producto de la mensura, se identificó más de 500 ha -se evidencia aquello del Informe Circunstanciado de Campo de fs. 108 a 116-; sin embargo, no cumple con el otro presupuesto, pues la condición jurídica del predio es de posesión legal.
En mérito a lo expuesto, se infiere que en el proceso de saneamiento del predio "El Peñasco", al establecerse una superficie de proyección de crecimiento, se transgredió el Art. 242 del Decreto Supremo N° 25763 de 05 de mayo de 2000 (vigente en su oportunidad).
En conclusión y conforme a los razonamientos desarrollados supra, se evidencia que en el presente proceso de saneamiento, el INRA, al establecer en el Informe de Evaluación de fecha 21 de noviembre de 2002, que en el predio "El Peñasco" cumple la función social en la superficie de 500 ha y se desarrolla actividad productiva ganadera y no actividad agrícola, actuó sin considerar la información recogida durante las pericias de campo y contraviniendo los Arts. 41 de la Ley N° 1715, 238 y 239 del D.S. N° 25763 y Guía de Verificación de la Función Social y de la Función Económico Social aprobada por el INRA mediante Resolución Administrativa N° 107/2000 de 01/08/2000; así también, al establecer una superficie de proyección de crecimiento, en el predio "El Peñasco", cuya condición jurídica es la de posesión legal, transgredió el Art. 242 del Decreto Supremo N° 25763 de 05 de mayo de 2000 (vigente en su oportunidad). Por lo que, corresponde a este Tribunal, fallar en ese sentido.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia y en virtud a la jurisdicción y competencia que por ley ejerce, con la facultad conferida por los arts. 7, 186 y 189-3 de la CPE; art. 36-3 de la Ley Nº 1715, modificada parcialmente por ley Nº 3545; arts. 11 y 12 de la Ley Nº 25 del Órgano Judicial, FALLA declarando: PROBADA, la demanda contencioso administrativa, de fs. 17 a 20 vta. de obrados, instaurada por el Viceministerio de Tierras, contra el Director Nacional a.i. del INRA; en consecuencia se declara NULA la Resolución Administrativa RA-SS N° 0386/2005 de 02 de junio de 2005, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio Polígono N° 102, correspondiente al predio denominado "El Peñasco"; retrotrayendo el proceso hasta el vicio más antiguo, es decir hasta el Informe de Evaluación de fecha 21 de noviembre de 2002, de fs. 135 inclusive, de la carpeta de saneamiento; debiendo el INRA reencausar el proceso de saneamiento, ejecutando una nueva valoración de cumplimiento de la Función Económico Social, conforme a los razonamientos desarrollados en la presente Sentencia Agroambiental Plurinacional, previa adecuación a la normativa vigente.
Notificadas que sean las partes con el presente fallo, devuélvase los antecedentes del proceso de saneamiento remitidos por el INRA, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar copias en formato digital.
Regístrese y notifíquese.-
Fdo.
Elva Terceros Cuéllar Magistrada Sala Segunda
Rufo N. Vásquez Mercado Magistrado Sala Segunda
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