SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S2° N° 74/2018

Expediente : No 2525-DCA/2017

Proceso : Contencioso Administrativo

Demandantes : Rafael Alarcón Álvarez y Norma Gutiérrez

Camara

Demandado : Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de

Reforma Agraria.

Distrito : Santa Cruz

Propiedad : "Hermanos Cuellar"

Fecha : Sucre, 29 de noviembre el 2018

Magistrado Relator : Dr. Rufo Nivardo Vásquez Mercado.

VISTOS : La demanda contenciosa administrativa cursante de fs. 48 a 53, memorial de subsanación de fs. 64 y 68 de obrados, memorial de respuesta cursante de fs. 114 a 118 de obrados, réplica y dúplica, Resolución Administrativa RA-ST N° 539/2007 de 24 de septiembre de 2007 que se impugna cursante de fs. 60 a 62 de obrados, demás antecedentes del proceso; y,

CONSIDERANDO .- Que, Rafael Alarcón Álvarez y Norma Gutiérrez Cámara, interponen demanda contencioso administrativa impugnando la Resolución Administrativa RA-ST N° 539/2007 de 24 de septiembre de 2007, dentro el proceso de saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen SAN-TCO GUARAYOS correspondiendo al predio denominado "Hermanos Cuellar", al tenor de los siguientes fundamentos legales:

Como antecedente del proceso de saneamiento refiere:

Que, inicialmente eran colindante del predio "Hermanos Cuellar", a través de su predio denominado "La Rumbita" y al haber adquirido dicho predio, procedieron a fusionar ambos, bajo la denominación "La Rumbita", y durante el proceso de saneamiento se emitió informe de Campo N° 513/2003 en el que se habría mencionado que "En la etapa de pericias de campo se verificó que no tiene ninguna clase de mejoras solamente pasto natural"; sin embargo, no habría sido tomado en cuenta que dicha parcela consta de 23 has. clasificada como pequeña propiedad ganadera, tal como se verificaría en la Ficha Catastral; además la referida parcela, al estar alambrada, habrían demostrado cumplir con la Función Social.

1.- Observación no respondida por el INRA .-

Sobre este punto, los actores arguyen que el anterior propietario Dimas Cuellar Cortez, habría objetado el Informe de Evaluación de 6 de octubre de 2005, haciendo constar sobre la existencia de 30 cabezas de ganado en el predio mensurado; además la existencia de alambrado perimetral, pasto natural, mejoras que serían afectados por la quemazón de todo el pueblo de Guarayos; sin embargo, dicho reclamo no sería tomado en cuenta por el INRA, tampoco se realizaría una nueva inspección del lugar, por lo que el ente administrativo no habría desvirtuado plenamente que el propietario cumple la F.S. en un 100%; sin embargo de ello sería declarado tierra fiscal sin derecho a titulación, por lo que el actor acusa que se ha vulnerado el debido proceso, el derecho al trabajo y a la propiedad privada.

2.- Resolución Administrativa N° RA-ST N° 539/2007 de 24 de septiembre de 2007 y la notificación practicada .

Los demandante manifiestan que la Resolución impugnada fue emitida hace diez años atrás, es decir cuando estuvo vigente otra norma legal y según los antecedentes todo el procedimiento seria desarrollado fuera de los plazos previstos en la Resolución Instructoria N° 05/2000, viciando de nulidad todo el procedimiento; por ello, los demandantes hacen cita al art. 33 (Notificación), (no señala norma).

3.- Temporalidad de la aplicación del procedimiento formal para relevamiento de información de campo o pericias de campo .

Sobre este particular, enfatizan que dentro el proceso de saneamiento se emitieron las siguientes resoluciones:

Resolución de Inmovilización N° RAI-TCO 009/97 de 11 de julio de 1997.

Resolución Determinativa N° 002/97 de 8 de octubre de 1997.

Resolución Determinativa N° R-ADM/TCO 0010/00 de 20 de abril de 2000.

Resolución Instructoria 005/2000 de 12 de octubre de 2000.

Resolución Administrativa modificatoria de sub poligonización N° RA-ST 078/2004, cuando el proceso de saneamiento se habría iniciado el año 1997, con la Resolución de inmovilización de la zona, luego se dictaría la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento, también el año 1997 y el año 2000 se dictaron dos Resoluciones, signadas con los números 005/2000 de 12 de octubre de 2000 (intima a los propietarios a presentarse al saneamiento y establece el plazo de 15 días para la realización de pericias de campo, plazo que empieza a correr a partir del 30 de octubre de 2000, luego seria publicado el edicto el 12 de octubre de 2000 y difundido por radio, el 28 de noviembre de 2000.

La R-ADM-TCO 006/2000 de 12 de octubre de 2000 y la N° 0010/2000 de 20 de abril de 2000, declararía la subárea priorizada de saneamiento el polígono N° 4 y la Resolución Administrativa Modificatoria y de Subpoligonización N° RA-ST-078/2004 de 19 de febrero de 2004.

Asimismo, señala que el acta de pericias de campo data del 31 de enero de 2001 (es decir 90 días después de la publicación de la resolución N° 05/2000) contraviniendo el art. 172 del D.S. N° 25763 que establece como plazo mínimo 10 días y máximo 30 días, por lo que según los demandantes, las pericias habrían sido realizadas fuera del plazo legal de las cinco resoluciones dictadas dentro el proceso de saneamiento; de la misma manera aduce que la citación a su persona fue realizada el 23 de noviembre de 2002, vale decir a dos años y un mes de dictada la Resolución N° 005/2000.

Por otro lado manifiesta que el acta de pericias de campo se inició el 31 de enero de 2001 y la carta de citación para la presentación de documento dataría del 23 de noviembre de 2002 es decir un año, diez meses y ocho días después; el memorándum de notificación dataría del 28 de noviembre de 2002, y la declaratoria de posesión del predio seria del 8 de febrero del 2003, la Ficha Catastral, es del 28 de noviembre de 2002, y los informes serian aprobados en el año 2005, después de 4 años de iniciado el proceso de saneamiento, por lo que refiere que el proceso de saneamiento estaría viciado de nulidad, al no haberse adecuado a los plazos previstos por el art. 172-III del D.S. N° 25763.

Finalmente, aduce que después de todo lo mencionado, el INRA adoptó emitir dos Resoluciones Determinativas de Área de Saneamiento de Oficio e Inicio de Procedimiento N° 002/97 y 0010/2000, una Resolución Instructoria que establece el plazo de 15 días calendario a partir del 30 de octubre de 2000, para que se apersone al proceso de saneamiento para presentar documentos, de conformidad al art. 170 del D.S. N° 25763; sin embargo, por el cotejo de las fechas, todos los actuados de la realización de las etapas de campo, se demostraría que las resoluciones observadas no estarían vigentes, por lo tanto carecería de valor legal, por otro lado, manifiesta que de conformidad al art. 277, de la norma antes citada, las áreas de saneamiento determinadas, podrán dividirse en polígonos de saneamiento, en los que se podrá ejecutar de manera independiente las diversas etapas del saneamiento; de la misma manera manifiesta que los polígonos de saneamiento podrán ser modificadas hasta la conclusión de la etapa de campo; empero en el caso presente, el polígono habría sido modificado después de haber sido concluida la etapa de campo, contraviniendo el art. 150-I y II (fs. 61 a 67) que refiere al Informe de Campo N° 513/2003.

Por los argumentos expuestos, los demandantes señalan que el proceso de saneamiento llevado sobre el predio denominado "Hermanos Cuellar" hoy "La Rumbita", vulnera el principio constitucional del debido proceso, por lo que pide se declare probada la demanda consecuentemente nula la Resolución Administrativa RA-ST N° 539/2007 de 24 de septiembre de 2007.

CONSIDERANDO: Que, la Directora Nacional a.i. del INRA, mediante memorial cursante de fs. 114 a 118 de obrados, responde a la demanda instaurada al tenor de los siguientes argumentos:

La responsabilidad que tiene el Instituto Nacional de Reforma Agraria, es resolver los procesos de saneamiento de la propiedad agraria; en ese sentido, según la parte demandada, Rafael Alarcón Álvarez y Norma Gutiérrez Cámara, para salvaguardar su derecho, debió cumplir con la F.S. y/o F.E.S. antes de 1996, o en caso de ser adquirentes debieron haber demostrado en la etapa de relevamiento de información en campo la existencia de la continuidad de la posesión, demostrando documentalmente su tradición agraria; en tal sentido, el Informe en Conclusiones que hace referencia a la Ficha Catastral, se habría identificado el apersonamiento de un supuesto poseedor de nombre Dimas Cuellar Cortez, quien en dicho acto no habría demostrado su derecho de propiedad o su posesión legal, tampoco el INRA evidenciaría en el predio la existencia de áreas trabajadas, por lo que el ente administrativo declaró ilegal dicha posesión; por ello según la parte demandada, el actor al no haber demostrado en ningún momento durante el proceso de saneamiento, posesión contínua, pública y pacífica antes de 1996, fue declarada correctamente la ilegalidad de la posesión.

Por otro lado, responde a la demanda incoada señalando, que se remiten a los antecedentes del proceso de saneamiento ya que se habrían cumplido a cabalidad con lo establecido por los arts. 47 y 172 del D.S. N° 29215 procediendo a difundir mediante aviso público los edictos agrarios en los medios de comunicación autorizados oral y escrito, continua señalando, cursa acta de inicio de pericias de campo donde se evidenciaría que las autoridades del lugar, colindantes y toda la comunidad tenían conocimiento sobre el desarrollo del proceso de saneamiento, así como la existencia de la notificación realizada al predio "La Rumbita".

En cuanto a la repoligonización acusada por la parte demandante, responde señalando que el INRA ha tomado las previsiones necesarias conforme a las determinaciones o recomendaciones del Informe INF-DD-SS-SC-A5 0073/04 de 3 de noviembre de 2004 e Informe de Actualización Cartográfica TCO-GUARAYOS y si el ahora demandante tenía alguna observación, debió ejercer sus derecho a impugnar en su momento y no esperar hasta esta instancia.

Por ello la entidad demandada concluye señalando que el proceso de saneamiento sobre el predio denominado "Hermanos Cuellar", habría sido llevado en total sujeción de la norma prevista en su momento, habiendo sido adecuado posteriormente al D.S. N° 29215, conforme se evidenciaría del Informe Legal INF-JRLL N° 163/2007, donde se constaría que en el predio no existe ningún asentamiento ni trabajo alguno, por lo que impetra se declare improbada la demanda instaurada manteniéndose firme y subsistente la Resolución Administrativa RA-ST N° 539/2007 de 24 de septiembre de 2007.

FUNDAMENTOS JURIDICOS DEL FALLO:

CONSIDERANDO: Que, conforme lo dispuesto por el art. 189-3 de la C.P.E., es competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, el conocer procesos contencioso administrativos, encontrándose facultado para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa durante la sustanciación del proceso de saneamiento, que son motivo de impugnación por el demandante, correspondiendo realizar el control de legalidad y determinar si la resolución impugnada emerge de un debido proceso.

Que, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos.

Asimismo, el proceso de saneamiento de la propiedad agraria para su validez y eficacia jurídica, debe desarrollarse conforme a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente, ajustando su accionar la autoridad administrativa, a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos de la materia, constituyendo la información obtenida durante dicho procedimiento el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho de propiedad a través de un Título Ejecutorial, labor que debe adecuarse a las normas reglamentarias que rigen dicho proceso administrativo.

En ese contexto, del análisis de los términos de la demanda y contestación debidamente compulsados con los antecedentes producidos en la sustanciación del proceso de saneamiento del predio "LAGUNA SANTO DOMINGO" y del proceso contencioso administrativo, se establece:

1.- Con relación a las Observaciones no respondidas por el INRA.

En este punto, los actores denuncian que el anterior propietario Dimas Cuellar Cortez habría objetado en fecha 6 de octubre de 2005, el Informe de Evaluación Técnica Jurídica, haciendo constar la existencia de 30 cabezas de ganado en el predio mensurado, alambrado y pasto sembrado, misma que no sería tomado en cuenta por el INRA. Al respecto, efectivamente cursa a fs. 90 y vta. del legajo de saneamiento, memorial presentada por Dimas Cuellar Cortez con la suma de: "Objeta Informe de Evaluación Técnica Jurídica", haciendo constar todos los aspectos referidos; empero revisado el legajo de saneamiento, cursa de fs. 44 a 45, Ficha Catastral del predio denominado "Hermanos Cuellar", donde se puede verificar que todas las casillas correspondientes al REGISTRO DEL PREDIO EN DD.RR., DOCUMENTACION LEGAL, PRODUCCION Y MARCA DE GANADO así como la casilla de TRADICION CON BASE EN TRAMITE AGRARIO, se encuentran tachada con una línea diagonal de izquierda a derecha, en señal de su inexistencia de datos, por su parte, en la casilla de OBSERVACIONES se consigna lo siguiente: "En pericias el encuestado no presentó documentación del predio, no obstante se le solicito los mismos mediante memorándum de fecha 28 de noviembre de 2002 cursante en la presente carpeta, quedando el encuestado de llevar la documentación que tiene en su poder a las oficinas del INRA (Guarayos) situación que hasta el momento y/o fecha no ha hecho llegar los mismos" (Las negrillas y subrayado son nuestras) esta Ficha Catastral está plenamente avalada por el propio Dimas Cuellar Cortes, quien en señal de conformidad firma en la misma el 28 de noviembre de 2002; mismo hecho acontece en la Ficha de Registro de la Función Económica Social que cursa de fs. 53 a 55 del legajo de antecedentes, donde tampoco se consigan las mejoras o la existencia de ganado alguno, más por el contrario, todas las casilla al igual que en la Ficha Catastral, se encuentran tachadas con una línea diagonal, de igual forma también es firmada por el administrado, y cuando Dimas Cuellar Cortez refiere en su memorial referido que el ente ejecutor de saneamiento no le habría pedido la documentación del predio, la misma resulta no se ser evidente, toda vez que, mediante Carta de Citación que cursa de fs. 38 a 39 del cuaderno de antecedentes, Dimas Cuellar Cortez es citado mediante su hermano Oscar Cuellar Cortez, haciéndole conocer que en fecha 28 de noviembre de 2002, se desarrollaría el trabajo de campo en el predio denominado "Hermanos Cuellar"; de otro lado, se le hace constar que en dicha fecha debe presentar la documentación que acredite su derecho de propiedad; asimismo, sin perjuicio de lo ya mencionado, a través del Memorandum de Notificación que cursa a fs. 40 del legajo de antecedentes, en fecha 28 de noviembre de 2002, se le exhorta a Dimas Cuellar Cortez a presentar documentación de propiedad del predio ahora en litis, documentos de su identidad y la de su hermano Oscar Cuellar co-propietario del predio hasta el 3 de diciembre del 2002, misma que es firmada en señal de haber recibido por el propio Dimas Cuellar Cortez, sin que haya cumplido dicha conminatoria hasta el 6 de octubre de año 2005, fecha en la que presenta memorial objetando el Informe de Evaluación Técnico Jurídico, adjuntando en calidad de prueba, una minuta de transferencia que otorga Teófilo Campi Guayarabey a favor de Dimas Cuellar Cortez, un predio donde no se menciona el nombre, si bien dicho documento es de fecha 20 de agosto de 1997; sin embargo el reconocimiento de firmas realizado ante Notario de Fé Publica N° 73 a cargo de Flora Jumico Kiyuna Trigo es de fecha 20 de agosto de 2005, tal cual consta a fs. 87 del cuaderno de saneamiento; consecuentemente, el aludido Informe de Evaluación Técnico Jurídico que cursa de fs. 77 a 81 del legajo de saneamiento, fue correctamente elaborado sin que se advierta vulneración a derecho alguno; por lo tanto, no correspondía realizar ninguna nueva inspección en el predio mensurado, tal como pretendía el administrado, toda vez que la Ficha Catastral así como la Ficha F.E.S. fueron correctamente llenados sin que se advierta observación alguna.

2.- Referente a la Resolución Administrativa N° RA-ST N° 539/2007 de 24 de septiembre de 2007 y la notificación practicada .

Los demandantes arguyen que la Resolución Administrativa referida, sería dictada casi 10 años después de haberse iniciado el proceso de saneamiento y al haberse iniciado con el anterior reglamento todo el procedimiento de campo estaría viciado de nulidad. A lo concerniente es evidente que el presente caso se dio inicio con el anterior reglamento; sin embargo, a través del Informe Legal INF. JRLL N° 163/2007 de 30 de agosto de 2007, cursante de fs. 101 a 102 del cuaderno de antecedentes, previa las observaciones y análisis legal se validaron los actos cumplidos en las etapas de saneamiento, ejecutadas en el predio denominado "Hermanos Cuellar"; además dicho informe fué aprobado mediante decreto administrativo de 31 de agosto de 2007, tal cual consta a fs. 103 del legajo de antecedente, consecuentemente se ha cumplido legalmente con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Segunda del D.S. N° 29215.

En cuanto a la afirmación de que el procedimiento en campo que estaría viciado de nulidad, cabe referir que, si bién no se dio estricto cumplimiento a las fechas establecidas de trabajo de campo mediante Resolución Instructoria N° R-ADM-TCO-005/2000 de 12 de octubre de 2000 que cursa de fs. 11 a 14 del cuaderno de antecedentes; empero al haberse notificado incluso personalmente al hermano del ahora demandante mediante carta de citación que cursa de fs. 38 a 39, así como en persona a Dimas Cuellar Cortéz mediante Memorándum de Notificación, cursante a fs. 40 del legajo de saneamiento, se ha cumplido cabalmente con lo establecido en el art. 170 del D.S.N° 25763 vigente en su momento, prueba de ello fue que el administrado Dimas Cuellar Cortéz, participo personal y activamente durante el trabajo de campo, firmando incluso tanto en la Ficha Catastral así como en la Ficha F.E.S., en señal de conformidad, consecuentemente a convalidado plenamente cualquier observación que pudiera existir en su momento; por ello cabe resaltar que el proceso de saneamiento tiene diversas etapas que se desarrollan, en forma sucesiva mediante la clausura definitiva de cada una de ellas, y según el tratadista Couture, la preclusión puede operarse por las siguientes posibilidades: "a) Por no haberse observado el orden u oportunidad dado por la ley para la realización de un acto; b) Por haberse cumplido una actividad incompatible con el ejercicio de otra; c) Por haberse ejercido válidamente una vez esa facultad", en la misma línea, la Sentencia Constitucional Plurinacional 0731/2010-R de 36 de julio del 2010, estableció el siguiente entendimiento, "principio de preclusión, entendido como la clausura definitiva de cada una de la etapas procesales, impidiéndose el regreso a fases y momentos procesales ya extinguidos o consumados; (...) De lo que se colige, toda nulidad debe ser reclamada oportunamente a través de los recursos e incidentes que la ley procesal establece como medios idóneos y válidos para dejar sin efecto el acto procesal afectado de nulidad, más cuando se tuvo conocimiento del proceso y asumió defensa utilizando esos medios de defensa al interior del proceso, (...)", en consecuencia, lo referido por los demandantes resulta inoportuno, siendo que el INRA ejecutó correctamente el proceso de saneamiento, notificando válidamente a los propietarios para la mensura del predio denominado "Hermanos Cuellar".

3.- Sobre la temporalidad de la aplicación del procedimiento formal para relevamiento de información de campo o pericias de campo .

Finalmente, los actores arguyen que se emitieron las resoluciones correspondientes a la inmovilización, determinativa, modificatoria y otros y según los actores, el acta de pericias de campo seria del 31 de enero de 2001 y la citación para este acto se habría realizado recién el 23 de noviembre de 2002 y el memorándum el 28 del mismo mes y año, habiendo sido aprobados los informes el año 2005, después de 4 años de iniciado el proceso de saneamiento, por lo que los actores señalan que se habría viciado de nulidad al no haberse adecuado a los plazos establecidos. Al respecto, si bien los actores realizan una cronología de hechos supuestamente incumplidos por el ente ejecutor de saneamiento; sin embargo, en el punto precedente se ha señalado fundadamente que el administrado Dimas Cuellar Cortez en ningún momento objeto u observo oportunamente estos aspectos, más al contrario consintió con su actuación todo el proceso de saneamiento, especialmente en el trabajo de campo que es el acto más trascendental del proceso de saneamiento, donde se verifica in situ el cumplimiento de la F..E.S. o F.S., tal cual establece el art. 239-II del D.S. N° 25763 vigente en su momento, señalando "El principal medio de comprobación de la función económico social, es la verificación directa en terreno, durante la ejecución de la etapa de pericias de campo...", y la convalidación en la doctrina se denomina CONVALIDACION POR CONFORMIDAD O PASIVIDAD, que se interpreta como aquiescencia frente al acto irregular; es como un elemento saneador para los actos de nulidad, máxime si el beneficiario no interpuso recurso alguno en la vía administrativa como se dijo ut supra, también cabe resaltar el principio de preclusión que concuerda con el principio de convalidación por las etapas del proceso de saneamiento, lo cual no encontramos violación a esta irregularidad denunciada; más aún, no puede aducir el beneficiario que no tenía conocimiento sobre la presentación de la documentación del derecho de propiedad, a esto debemos añadir que el administrado bajo ninguna circunstancia no demostró in situ la existencia de ganado alguno, peor el registro de marca u otras mejoras relacionadas a dicha actividad conforme consta en la carpeta de saneamiento, consecuentemente el administrado no ha demostrado de manera puntual de que manera las observaciones realizadas le han causado una indefensión o le haya ocasionado un perjuicio en el ejercicio de sus derechos.

Por los argumentos esgrimidos, se establece en forma clara y fehaciente que la Resolución Administrativa RA-ST N° 539/2007 de 24 de agosto de 2007 emitida por el Director Nacional del INRA, fue dictada dentro el marco legal correspondiente, con relación al predio denominado "Hermanos Cuellar", sin que se hubiese advertido violación a normas y principios aludidos, evidenciándose que el administrado de ese entonces Dimas Cuellar Cortez no probó cumplir con la Función Social con actividad ganadera en el predio referido, no obstante haber tenido participación directa y activa durante todo el proceso de saneamiento, convalidando con su accionar las actuaciones efectuadas en sede administrativa.

POR TANTO : La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 189-3) de la C.P.E., concordante con lo dispuesto por el art. 68 de la L. N° 1715, FALLA declarando IMPROBADA la demanda Contenciosa Administrativa de fs. 48 a 53, subsana mediante memorial de fs. 64 y 68 de obrados, interpuesta por Rafael Alarcón Álvarez y Norma Gutiérrez Cámara; manteniéndose firme e incólume la Resolución Administrativa RA-ST N° 539/2007 de 24 de septiembre de 2007, emitida por el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria. Notificadas las partes con la presente sentencia, devuélvase antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar, copias en formato digital.

Regístrese y Notifíquese.-

Fdo.

Rufo N. Vásquez Mercado Magistrado Sala Segunda

Elva Terceros Cuéllar Magistrada Sala Segunda