SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL Sª 2ª Nº 40/2018
Expediente: Nº 2117-DCA-2016
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante (s): Walter Parada Pérez y José Walter Parada Rivero | |
Demandado (s): Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria | |
Distrito: Beni | |
Propiedad: "San José II" | |
Fecha: Sucre, 02 de agosto de 2018 | |
Magistrada Relatora: Dra. Elva Terceros Cuellar |
VISTOS: La demanda Contenciosa Administrativa de fs. 8 a 12 vta., subsanada por memorial de fs. 30, impugnando la Resolución Administrativa RA-ST N° 0229/2015 de 18 de noviembre de 2015, Auto de admisión de fs. 32 y vta., ampliación de demanda de fs. 35 a 38, auto de admisión de fs. 40, contestación de fs. 83 a 86 vta., réplica de fs. 92 a 94 vta. y dúplica de fs. 106 y vta., y demás antecedentes procesales cursante en obrados; y,
CONSIDERANDO I. (Demanda).- Que, Walter Parada Pérez y José Walter Parada Rivero, interponen demanda contenciosa administrativa contra Jhonny Oscar Cordero Núñez, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, impugnando la Resolución Administrativa RA-ST N° 0229/2015 de 18 de noviembre de 2015, argumentando lo siguiente:
Procedencia de la Demanda Contenciosa Administrativa.-
Con la Resolución Administrativa impugnada, se vulneró el derecho al debido proceso y el derecho a la defensa, reconocidos en los arts. 115.II y 180.II de la C.P.E., en razón, que recién tuvieron conocimiento el día 10 de junio 2016 que fueron notificados el 12 de mayo de 2016, sin embargo, el 17 de mayo 2016 la funcionaria encargada de las notificaciones negó la entrega de la resolución que impugnan procediendo a su notificación en el formulario de notificaciones, a pesar de esa irregularidad instauraron la demanda dentro del plazo establecido por ley.
Señalaron que plantearon la acción contenciosa administrativa con objeto de obtener la protección judicial contra la Resolución Administrativa RA-ST No. 0229/2015 de 18 de noviembre de 2015, que en la parte resolutiva declara la Improcedencia de la Titulación respecto al predio "DOS AMIGOS" y la Ilegalidad de la Posesión sobre el predio "SAN JOSÉ II" , por Incumplimiento de la FES, situación que no fue evidente.
Elementos de Hecho y de Derecho.-
La Resolución Administrativa impugnada determinó la improcedencia de la Titulación del Auto de Vista de 08 de mayo de 1991 y del expediente Agrario de Dotación N° 56121, porque supuestamente no demostraron el cumplimiento de la Función Económica Social en el predio "DOS AMIGOS" y con relación al predio "SAN JOSE II" declararon la ilegalidad de la posesión por incumplimiento de la Función Económica Social y emergente de esos hechos declaran como Tierra Fiscal.
1. Los funcionarios de lNRA que ejecutaron el proceso de saneamiento señalaron que no fue acreditado el derecho propietario sobre el ganado vacuno, por alteración de la Ficha Catastral en relación al registro de marca, al estar sobre escrito.
Alteración significa agregar, modificar, borronear y toda alteración conlleva responsabilidad penal para la persona que incurrió en tal conducta, demostrándose en forma irrefutable que los demandantes no incurrieron en tal conducta, en razón a que el formulario de la ficha catastral solo es manejado por los funcionarios del INRA y no por particulares que no tienen acceso a esos documentos, no existiendo en consecuencia la mínima posibilidad que hubiera alterado esos documentos.
En realidad lo que verdaderamente ocurrió, fue que el funcionario del INRA a tiempo de graficar en el formulario de la Ficha Catastral, efectúo una Doble Línea, no existiendo alteración o la tipología de otro fierro de marca, por cuanto la elaboración de cualquier marca, es construida con platino, con un grosor de 2 a 3 milímetros y no lleva a confusión alguna entre marcas; y tal defecto deberá ser atribuible al funcionario del INRA y no como señalaron que existía una marca diferente a la impresa en el ganado vacuno presentado en pericias de campo al INRA-BENI.
2.- Como segundo aspecto señalado por el INRA para determinar que el predio "SAN JOSE II" supuestamente no cumplió con la FES, establecieron que de acuerdo a imagen satelital, no se observó trabajos en pastura naturales; al respecto las imágenes satelitales son relativas, dependiendo de muchos factores, uno de ellos la altura de donde se toma, por consiguiente, una imagen satelital no arroja una verdad irrefutable.
En el predio "SAN JOSE II" la imagen satelital mostro campos naturales conocidos como bajíos y son áreas inundadizas, con pequeñas islas de montes húmedos, en la época de lluvias, quedan anegadas, siendo este tipo de pastura por su follaje inferior a volúmenes de pasturas naturales. Los campos naturales del predio "SAN JOSÉ II" se inundan en un 90% en su superficie, solo son utilizadas en invierno, primavera y parte del verano, para el pastoreo de animales mayores de dos años.
3.- Como tercer elemento señalaron que en el predio "SAN JOSÉ II" no existirían mejoras como alambradas, puesto ganadero, corrales, casa de vivienda y otros; en ese sentido, los trabajos de mejoras (alambrados) no son identificados desde una imagen satelital por las pasturas de porte alto, inclusive no se divisa a un caballo, por estar tapado por las pasturas; las casas de vivienda son construidas en isla de montes y están debajo de los montes no siendo siempre identificables.
Con relación al "PREDIO SAN JOSE II" fue demostrada la existencia de una casa, cocina, pozo de agua, salero con techo, corral de madera de tajibo con embudo, brete o manga y alambrón, guarda patio de casa de vivienda y otros, fue quemado el 2008 emergente de las quemas indiscriminadas de pasturas sin ningún control, existiendo fotografías recepcionadas por funcionarios del INRA mediante acta de recepción durante las pericias de campo.
4.- Finalmente acusaron la existencia de suplantación de la ficha FES al no consignarse ganado vacuno, aclarando que dichas propiedades fueron adquiridas a título de compra y por dotación en el año 1989; encontrándose en posesión pública, pacífica y continuada aproximadamente desde hace 25 años atrás; en la carpeta de saneamiento cursan pruebas referidas al FAENEO en frigoríficos en Santa Cruz, del ganado con su marca.
En el predio "SAN JOSE II" existen cuatro mil cabezas de ganado y el modo correcto de la comprobación de la FES, constituye la verificación directa en el lugar y no desde gabinete; en consecuencia, jamás fue suplantada la Ficha de la FES, por el contrario, cursa en la carpeta de saneamiento toda la documentación que demostró el cumplimiento de la FES en los predios "SAN JOSE II" y "DOS AMIGOS"
Concluye la demanda que, en el proceso de saneamiento demostraron el cumplimiento la Función Económica Social en los predios "DOS AMIGOS" y "SAN JOSÉ", verificando el INRA actividades ganaderas por la existencia de más de 4.000 cabezas de ganado con sus respectivas marcas, pastizales, corrales, corralón, certificados de vacunas, construcciones de vivienda, actividades agrícolas, mejoras en el predio, existiendo fotografías y documentos en la carpeta de saneamiento, cumpliendo la Función Económica Social,
Desde la vigencia del nuevo modelo de Estado Constitucional, los jueces y magistrados (ordinaria o agroambiental) deberán ser garantes de los derechos e interpretar las normas infra constitucionales desde y conforme a la Constitución, en ese sentido, citaron a los arts. 393, 397.I de la CPE, 2.I.IV de la Ley No. 1715 modificada en parte por la Ley No. 3545 y 239 del D.S. No. 25763 (vigente en ese momento), normas que fueron vulneradas en la Resolución Administrativa impugnada.
Los demandantes solicitaron se declare probada la demanda contenciosa administrativa debiendo anularse la Resolución Administrativa RA-ST N° 0299/2015 de 18 de noviembre de 2015 emitida por el Director Nacional del INRA, hasta que se efectúen nuevas pericias de campo e informe en conclusiones al haberse demostrado el cumplimiento de la Función Económica Social.
Mediante auto cursante fs. 32 y vta. de obrados, se admitió la demanda contenciosa administrativa para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado al demandado Oscar Cordero Núñez Director Nacional a.i. del INRA.
AMPLIACIÓN DE DEMANDA.-
Por memorial de fs. 35 a 38 de obrados, los actores Walter Parada Pérez y José Walter Parada Rivero, ampliaron la demanda contra la Resolución Administrativa RA-ST N° 0299/2015 de 18 de noviembre de 2015, emitida por el Director Nacional del INRA, con los siguientes fundamentos:
1.- La Resolución Administrativa N° 0229/2015 de 18 de noviembre de 2015, emitida por el Director Nacional a i. del INRA declaro la ilegalidad de la posesión, respecto al predio denominado "SAN JOSÉ II" , en la superficie de 5.368.8172 ha, supuestamente por incumplimiento de la Función Económica Social, declarando Tierra Fiscal.
2.- El argumento principal del INRA para declarar la ilegalidad de la posesión en el predio "SAN JOSÉ II" fue el supuesto incumplimiento de la FES, sin embargo, en el predio dieron cumplimiento a la FES, desde sus anteriores poseedores legales: Abrahán Richard y a su fallecimiento continuaron con la posesión sus hijas Lizzie y María Richard Velarde, quienes obtuvieron a su favor los Títulos Ejecutoriales PT 0009261 y PT0009262 de 1 de noviembre de 1990, con una superficie de 3.114.6750 ha, con denominación de "SAN JOSÉ" , quienes transfirieron posteriormente a sus personas, actualmente con el nombre de "SAN JOSÉ II".
El predio "DOS AMIGOS" , posee como antecedente el trámite iniciado ante el Ex Servicio Nacional de Reforma Agraria, en fecha 5 de noviembre de 1990, con sentencia de 21 de diciembre de 1990 y Auto de Vista de 8 de mayo de 1991, que resolvió aprobar la dotación a favor de Walter Parada Pérez, en la superficie de 2.748,8310 ha., fusionados ambos predios constituyen la propiedad "SAN JOSÉ II" .
3.- La Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 018/2011 de 10 de noviembre de 2011, que dio lugar a la Resolución Administrativa impugnada estableció apreciaciones irresponsables y temerarias al señalar que no fue acreditada la existencia de carga animal propia, sin embargo, en las actividades de pericias de campo, cuyo registro cursa en la carpeta de saneamiento, los funcionarios del INRA, contabilizaron 832 cabezas de ganado vacuno y 30 equinos.
Con la finalidad de llevar adelante el proceso de saneamiento con transparencia y evitar susceptibilidades de que el ganado sea contado de otro predio se pintó a cada ganado con tinta roja y verificando el INRA la marca, aclarando que el ganado existente en el predio "SAN JOSE I" y "SAN JOSÉ II" poseen la misma marca, por ser propietarios padres e hijos, constituyéndose en patrimonio familiar.
Al respecto el art. 2-IV de la Ley N° 1715 establece que la FES necesariamente será verificada en campo, siendo éste el principal medio de comprobación y el art. 239 del D.S. N° 25763 (vigente en aquel momento), norma: "II. El principal medio para la comprobación de la Función Económica Social, es la verificación directa en terreno, durante la ejecución de la etapa de pericias de campo".
En consecuencia, resulta absolutamente fuera de todo contexto legal afirmar que no fue demostrado la existencia de carga animal, para la comprobación de la FES, cuando los funcionarios del INRA verificaron y comprobaron la existencia de la FES. Además la ficha catastral, fue firmada sin ninguna observación por las personas que participaron en el proceso de saneamiento, entre ellos los representantes del control social.
4. - La Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 018/2011 de 10 de noviembre de 2011, base de la Resolución Administrativa impugnada, señaló que no fue acreditado el derecho propietario sobre el ganado bovino, por la existencia de sobrescrito la marca en la ficha catastral, sin embargo, no consta la firma del funcionario que realizo, ni la aclaración de la firma, no obstante reiteraron que los funcionarios del INRA no alteraron la marca, lo que ocurrió fue que al graficar la marca, el funcionario, efectuó en doble línea, sin significar alteración, porque definitivamente las marcas podrán ser graficadas de ese modo debido al grosor del material con el cual se fabrica.
5.- El INRA, vulneró los arts. 2-IV de la Ley 1715 y 239 del D.S. N° 25763 (vigente en aquel momento), en razón, que solamente consideraron la información proporcionada por SENASAG, especificando que el ganado no cuenta con registro de vacuna contra la fiebre aftosa, pero contradictoriamente existen registros de los predios "SAN JOSÉ I" y "SAN PASTOR" (predios colindantes).
Premeditadamente, con la finalidad de causarle agravios, el funcionario del INRA que reviso la carpeta de saneamiento sugirió anular la E.T.J. N° 018/2004, sin considerar que en las pericias de campo, indicaron que los terrenos del predio "SAN JOSE II" son inundadizas por esa situación, solo son utilizados, en invierno, primavera y parte del verano, debido a ello, el ganado es trasladados a otro predio de la Familia, aclarando que el ganado se administra desde el predio "SAN PASTOR" .
6.- El INRA efectuó una apreciación incorrecta sobre los documentos presentados que acreditan que la producción (ganado) tiene como destino el Mercado de Santa Cruz (literales presentadas en Pericias de Campo), sin embargo no fueron consideradas, por el hecho que la comercialización se realiza en el mercado de Santa Cruz, como es de conocimiento de la mayoría de los empresarios ganaderos, por el precio que se obtiene, aclarando además que el traslado de ganado esta respaldado con la documentación correspondiente (guías de movimiento).
7.- El INRA, con el afán de perjudicarles pretendieron desvirtuar el cumplimiento de la FES, al considerar como medios de prueba idóneos la información de SENASAG, el análisis multitemporal y otros, contraviniendo al art. 2-IV de la Ley N° 1715, que establece que la FES necesariamente será verificada en campo, siendo este el principal medio de comprobación, en ese sentido, los interesados y la administración, complementariamente podrán presentar medios de prueba legalmente admitidos, en ese sentido, el medio más idóneo es la comprobación directa en campo, reconociéndose la utilización de instrumentos complementarios como imágenes satelitales, fotografías y otras informaciones que resulten útiles para determinar la veracidad del cumplimiento de la Función Económica Social.
Menciona que el INRA, en el presente caso, dio valor legal a los instrumentos complementarios y no al medio más idóneo que es la verificación en campo, hecho que contradice la línea jurisprudencial establecida por el Tribunal Agroambiental en la Sentencia N° SAN-S1-0014/2016 que refiere: "...cabe enfatizar que las imágenes satelitales son medios probatorios complementarios conforme lo establece el art. 159 del D.S. 29215 (...), dejando de lado la verificación in situ, vulnerando lo dispuesto en el art. 2-IV de la Ley 1715 y como se dijo anteriormente. La Función Social o Económica Social será verificada en campo, siendo este el principal medio de comprobación por lo que las imágenes satelitales se constituyen en medios probatorios complementarios, en ese entendido, el INRA al haber considerado únicamente el informe multi-temporal dejando de lado la verificación en campo, no dio una correcta apreciación de la normativa agraria".
8.- Ante la duda de un supuesto fraude en el cumplimiento de la FES, el INRA debió efectuar la inspección el predio, como dispone el art. 160 del D.S. N° 29215 que señala: "Si existiera denuncia o indicios de fraude en el cumplimiento de la FES, se realizará una investigación de oficio recurriendo: a) Información anterior, actual o posterior al relevamiento de información en campo, mediante el uso de instrumentos complementarios, b) Inspección directa en el predio..."., sin embargo, el INRA no cumplió con esta disposición legal, a pesar que su mandante mediante memorial de 25 de junio de 2012, solicitó la aplicación de esa norma, con anterioridad a la elaboración del Informe en Conclusiones y de la Resolución Final de Saneamiento.
Resulta totalmente injusto que después de 10 años de las pericias de campo, en gabinete anulen etapas del proceso de saneamiento, inclusive la Evaluación Técnico Jurídica N° 18/2004, que refleja la verdad material sobre el cumplimiento de la FES en el predio "SAN JOSÉ II".
9.- La Función Económica Social no tiene por finalidad cumplir solamente durante el desarrollo del proceso de saneamiento o verificación de la FES en el relevamiento de información en campo. La función económica social se cumple con las actividades cotidianas todo el año y consideran injusto que el derecho propietario este supeditado a la suerte de un proceso de saneamiento en la cual visitan un solo día para verificar la FES sin que importe toda la actividad económica que se realiza durante todos los años y en gabinete una persona anule el proceso de saneamiento.
Por último, los actores afirman que la finalidad del proceso de saneamiento es regularizar y perfeccionar el derecho propietario, por tanto existe la obligación de respetar el trabajo y las inversiones realizadas.
En el punto final de la ampliación de la demanda, los actores en el petitorio expresan que en base a los fundamentos de hecho y derecho expuestos en el presente memorial de ampliación de demanda, solicitan sea admitida la ampliación de demanda y en sentencia se declare PROBADA , disponiendo la anulación de la Resolución Administrativa impugnada, en consecuencia se realicen nuevas pericias de campo e informe en Conclusiones, de acuerdo a los fundamentos expuestos en el memorial de demanda y el de ampliación.
Mediante auto cursante fs. 40 de obrados, se admitió la ampliación de la demanda contenciosa administrativa para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado al demandado Oscar Cordero Núñez Director Nacional a.i. del INRA.
CONSIERANDO II. (Contestación de la demanda).-
Por memorial de fs. 83 a 86 vta. de obrados, el demandado Jhonny Oscar Cordero Núñez, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de la Reforma Agraria, respondió negativamente a la demanda contenciosa administrativa con base a los siguientes fundamentos:
Antecedentes del Proceso.-
La ejecución del Proceso de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen, fue iniciada en el año 1997, aplicando el procedimiento establecido por el D.S. No. 24784 (Reglamento de la Ley N° 1715 vigente en su momento) y en observancia a las modificaciones establecidas por los D.S. N° 25763 y 25848 (vigentes en ese entonces) y adecuándose posteriormente a la Disposición Transitoria Segunda del D.S. N° 29215, emitieron las Resoluciones Administrativas de Inmovilización N° RAI-TCO-0014 de 15/07/1997, Determinativa de Área SAN-TCO-0013 98 de 13/04/1998, Modificatoria de Área de Saneamiento N° R-ADM-TCO-BN-011/2002 de 14/08/2002, determinando como área de saneamiento SAN-TCO un área de 505775,6545 ha, disponiendo su inmovilización y la ejecución de pericias de campo en el polígono priorizado N° 532 entre otros; la mensura, encuesta y verificación de la FES de la propiedad de "SAN JOSÉ II" , procediendo posteriormente a la valoración de datos obtenidos en el campo y gabinete, mediante Informe Técnico Jurídico N° 018/2004 de 19 de abril de 2004, resultados preliminares puesto a conocimiento de los interesados durante la etapa de Exposición Pública de Resultados, disponiéndose controles de calidad con el objeto de precautelar el cumplimiento de las normas mediante el relevamiento de información fidedigna y estándares de calidad de las actuaciones cumplidas, estableciéndose mediante Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 018/2011 de 10/11/2011, la existencia de fraude en el cumplimiento de la Función Económica Social, anulando obrados hasta el Informe de Evaluación Técnica Jurídica N° 018/2004, dejando sin efecto el formulario de Evaluación Técnica de la FES N° ETF-TCO-BENI N° 553/018/2004, actuados de conocimiento del beneficiario mediante notificación personal (cedularía) en el predio "SAN JOSÉ II" , no siendo objeto de ningún recurso, procediéndose a reencausar el proceso de saneamiento durante la gestión de 2012, emitiéndose para el efecto el Informe en Conclusiones de fecha 23 de abril de 2012 cursante de fs. 289 a 299 de la carpeta de saneamiento, resultados de pleno conocimiento de los interesados durante la Socialización de Resultados, por consiguiente la elaboración del proyecto de resolución y la emisión de la Resolución Administrativa N° 0229/2015 de 18 de noviembre de 2015.
Que, por memorial de fs. 106 y vta. de obrados se apersona Eugenia Beatriz Yuque Apaza se apersona ratificándose in extenso en la fundamentación de memorial de contestación presentado, por lo cual solicita se tenga por ejercido el derecho a la réplica en representación del instituto Nacional de Reforma Agraria.
Argumentos de la Demanda Contenciosa Administrativa.-
Con relación a lo cuestionado por los actores cabe señalar que durante la etapa de Pericias de Campo del predio "SAN JOSÉ II" se levantó el formulario de Registro de la FES de fs. 95 a 97 donde se consignó la inexistencia de mejoras en el predio, corroborado por el "Registro de Mejoras" (fs.100), el cual señala que el predio "SAN JOSÉ II" no presenta mejoras dentro de sus límites y que la actividad ganadera de "San José II" es administrada por otro predio denominada "SAN PASTOR" , datos primigenios que fueron levantados por el funcionario responsable de la verificación de las mejoras durante las pericias de campo y refrendadas por el beneficiario y control social de conformidad a lo establecido por el art. 239 del D.S. N° 25763 (vigente en ese entonces), datos que fueron totalmente corroborados a través de medios complementarios conforme dispone el art. 159 del D.S. No. 29215, y de acuerdo al Informe Técnico UFA N° 047/2011, establece que una vez realizado el análisis multitemporal del predio "SAN JOSE II" con el empleo de imágenes satelitales Landsat de diferentes gestiones (1996, 2000, 2006 y 2008), en el caso de la gestión 2000, en las imágenes no se observó ni distinguió cambios y/o formas que respondan a algún tipo de actividad, en todas las gestiones, evidenciándose el estado totalmente natural de la zona en la que se ubica el predio mensurado "SAN JOSÉ II" , demostrándose a través de los datos de campo y medios complementarios la inexistencia de mejoras en el predio.
Por otro parte, cabe señalar que los datos recabados a momento de las pericias de campo referentes a la producción y marca de ganado, brindan la posibilidad de establecer el tipo y la magnitud de la actividad productiva desarrollada en el predio, en razón que el elemento esencial para determinar el cumplimiento de la Función Económica Social, se evidencia del análisis de los formularios de campo que registraron en forma irregular ganado que no contaba con registro de marca, las casillas del formulario de verificación de la FES fueron anuladas y posteriormente sobrescritas, consecuentemente no fue acreditada ninguna carga animal propia y efectiva en el predio, en contravención a lo previsto por el art. 173 inc. c) del Reglamento aprobado por D.S. N° 25763 (vigente en esa oportunidad) concordante con el punto 4.3.1.7. numeral 46 y 47 de la Guía de Actuación para el Encuestador Jurídico durante las Pericias de Campo y con la información proporcionada por el Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria (SENASAG) con Cites: CI/SENASAG/002/08 y CI/SENASAG/016/09 mediante notas CITE/JDB/SENASAG/N° 127/2009 y CITE/CVC-JDB-185/2009 donde se evidencia que el predio "SAN JOSÉ II" no cuenta con ningún registro oficial de vacunas contra la fiebre aftosa a nombre de José Walter Parada como se constató del Historial de Vacunación de los ciclos 1° al 16°, correspondientes desde el mes de agosto de 2001 hasta el mes de junio de 2008, información avalada por datos técnicos, de la información complementaria emitida por el SENASAG, mediante nota CITE/RRS-JDB-447/2011, comunicación interna, CI/SENASAG/004/2011 de fecha 03 de octubre de 2011, plano georeferenciado, con los cuales se evidencia que solamente existe reporte de vacunación en los predios "SAN PASTOR" y "SAN JOSÉ", las cuales corresponden al área mensurada del predio colindante denominado "SAN JOSÉ I" y no así a "SAN JOSE II" de acuerdo a coordenadas señaladas en el mencionado informe, en consecuencia, constituye en forma imperativa la obligatoriedad de la vacunación del ganado para todos productores, criadores y comercializadores dedicados a la actividad ganadera, quienes deben y deberían portar el certificado de vacunación correspondiente, conforme establece Ley N° 2215 de 11 de junio de 2001 en sus arts. 1 y 2 corrobora la inexistencia de la actividad ganadera en el mencionado predio, recalcando que dentro de los límites del predio "SAN JOSÉ" no cuenta con ningún tipo de infraestructura propia para desarrollar actividades ganaderas (corrales, bretes, etc.) y por confesión de los impetrantes el ganado contabilizado en la ejecución de pericias de campo de la gestión 2002 ES DE ROTACIÓN, en tal sentido, se constató fehacientemente la simulación de la Función Económica Social, procediendo de manera fraudulenta con el registro de un ganado que no corresponde al predio, vulnerando el art. 173 del D.S No. 25763 concordante con el punto 4.3.1.7 numeral 46 y 47 de la Guía de Actuación del Encuestador Jurídico durante Pericias de Campo.
Durante la ejecución de las pericias de campo del predio "SAN JOSÉ II " se apersono al proceso de saneamiento Carlos Iriarte, en representación de José Walter Parada Rivero (de acuerdo a Carta de Representación cursante a fs. 90 de la carpeta predial), levantándose en fecha 06 de diciembre de 2002 "Registro Función Económica Social" (fs. 95 a 97) donde se consignó actividad productiva de 832 cabezas de ganado bovino y 30 de equino, evidenciándose que los ítems de registro y marca de ganado fueron anulados a través de tres líneas transversales, las cuales fueron posteriormente sobrescritos con la representación gráfica correspondiente, siendo su registro en la Policía Nacional de Criminalística, correcciones que no tienen la aclaración respectiva ni la firma del funcionario responsable causando duda razonable en el administrador respecto de la acreditación de derecho propietario en la carga animal, además de la inexistencia de mejoras en el predio corroborado por el Registro de Mejoras (fs. 100), señalando que el predio "SAN JOSÉ II" no presentó ninguna mejora dentro de los límites y que la actividad ganadera de "SAN JOSÉ II" la administran desde "SAN JOSÉ" más conocida como "SAN PASTOR" , datos obtenidos en campo, además que no cuenta con infraestructura propia para el desarrollo de las actividades ganaderas (corrales, bretes, etc.), además los propios impetrantes confesaron que el ganado contabilizado durante la ejecución de pericias de campo ejecutadas en la gestión 2002 es de rotación entre los predios "SAN JOSE II" y "SAN JOSÉ I" , esta última constituida como la estancia principal donde se cuenta con infraestructura constituyéndose el predio "SAN JOSÉ II" únicamente como un área para el ramoneo temporal, consiguientemente el incumplimiento de la FES, fue correctamente valorada en la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 018/2011.
El art. 65 del D.S No. 29215, establece: "...toda resolución debe basarse en informe legal y cuando corresponda además un informe técnico", consiguientemente la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 018/2011 tiene como fundamento y motivación para su emisión y desarrollo en los Informes Técnico UFA N° 047/2011 y legal UFA N° 070/2011 los cuales efectuaron un análisis congruente e integral de los datos levantados en campo, así como la información complementaria, disponiendo la nulidad de obrados, al evidenciarse fraude en el cumplimiento de la Función Económica Social dentro del proceso de saneamiento correspondiente al predio "SAN JOSÉ II" , actuados puestos en conocimiento del beneficiario mediante notificación personal en el predio "SAN JOSÉ II" cursante a fs. 280 de la carpeta predial, no siendo objeto de ningún recurso por parte de los impetrantes. Asimismo aclaró que Adolfo Chávez Dorado mediante memorial de 25 de junio de 2012 solicitó la aplicación de medidas correctivas en la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 018/2011 pretendiendo justificar su solicitud con pruebas documentales y fotografías de reciente implementación de mejoras del predio, pidiendo sean valoradas dentro del cumplimiento de la FES, sin tomar en cuenta que durante las pericias de campo ejecutadas en la gestión 2002 se verifico en campo, el incumplimiento y estado eminentemente natural en que se encontraba el predio "SAN JOSÉ" , siendo contrarias a la realidad de las denuncias realizadas por los impetrantes que señalan no fueron respondidos, sin embargo, los reclamos fueron atendidos mediante Informe UDSA-BN N° 1242/2012 cursante a fs. 529 a 531.
Finalmente niega los extremos de la demanda y solicita declarar IMPROBADA la acción contenciosa administrativa interpuesta por Walter Parada Pérez y José Walter Parada Rivero, respecto al predio "SAN JOSÉ II" , consecuentemente mantener firme y subsistente la Resolución Administrativa RA-ST N° 0229/2015 de 18 de noviembre de 2015,con imposición de costas..
CONSIDERANDO III. (Dúplica y Réplica).- Mediante providencia de fecha 07 de febrero de 2017 (fs. 88 de obrados), se corrió en traslado a los actores para la réplica.
Por memorial de fs. 92 a 94 vta., Walter Parada Pérez y José Walter Parada Rivero presentan replica, en los mismos términos de la demanda.
Mediante memorial de fs. 106 y vta., se apersona Eugenia Beatriz Yuque Apaza, Directora Nacional a.i. del INRA y presenta dúplica ratificándose en la fundamentación del memorial de contestación presentado.
Por providencia de 3 de mayo de 2017 (fs. 108 de obrados), se da por ejercido el derecho a la dúplica y se dicta autos para resolución.
ACCION DE AMPARO CONSTITUCIONAL.-
Cumplidos los actos del proceso contencioso administrativo, previo sorteo de la causa la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental emite la Sentencia Agroambiental Nacional S2a N° 70/2017-B de 22 de junio de 2017 que declara improbada la demanda, presentándose contra la misma, Acción de Amparo Constitucional que fue de conocimiento del Juzgado Publico Civil y Comercial Cuarto del Tribunal Departamental de Justicia de Sucre que, constituido en Tribunal de Garantías, emite el Auto Constitucional de fecha 08 de mayo de 2018, cursante de fs. 156 a 161 de obrados, concediendo la tutela, y deja sin efecto la Sentencia Agroambiental Nacional S2a N° 70/2017-B de 22 de junio de 2017, ordenando que el Tribunal Agroambiental se emita una resolución en base a los fundamentos expuestos; consecuentemente, en cumplimiento a lo dispuesto en el Auto Constitucional de fecha 08 de mayo de 2018, se realizan las siguientes consideraciones:
CONSIDERANDO IV.- (Consideraciones Generales).
El proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional, tiene como objetivo garantizar la seguridad jurídica, la legalidad y la legitimidad de las resoluciones en sede administrativa, estableciendo una equilibrada relación entre la autoridad administrativa y la sociedad, dentro del marco del Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, garantizando derechos e intereses legítimos, en ese sentido, el Tribunal Agroambiental actuará con independencia de los intereses contrapuestos entre administrado y administrador, en su caso restablecerá la legalidad de los actos en sede administrativa, implementando el equilibrio entre el Poder Público y los administrados que se sientan lesionados o vulnerados en sus derechos.
Conforme lo previsto por los arts. 7, 8, 186 y 189.3 de la C.P.E., 36.3 de la Ley N° 1715 modificada en parte por la Ley N° 3545 con relación a los arts. 778 y sgtes. del Cód. Pdto. Civ., y norma adjetiva civil, aplicados por lo dispuesto en la Disposición Final Tercera de la Ley No. 439 y 13 de la Ley N° 212 de 23 de diciembre de 2011, en el marco de las competencias asignadas constitucionalmente, corresponde a éste Tribunal revisar el procedimiento de Saneamiento que dio mérito a la emisión de la Resolución Administrativa RA-ST N° 0299/2015 de 18 de noviembre de 2015.
Bajo el principio de control constitucional de legalidad, el nuevo modelo de Estado y Justicia establecido por mandato del art. 1 de la C.P.E., superando al Estado de Derecho por el Estado Constitucional de Derecho, en ese contexto, el Tribunal Agroambiental a través de sus Salas Especializadas, se encuentra facultado para controlar jurisdiccionalmente los actos que realizó la Administración Pública (INRA) en el proceso de saneamiento precedentemente citado y, si éstos fueron realizados conforme a la Constitución Política del Estado, Leyes y normas aplicables que no sean contrarias a la constitución, con el fin de verificar la legalidad y corrección de sus actos, más aún que sean justos, para así evitar se generen actos contrarios a la norma fundamental, y la descolonización prevista en el art. 2 de la C.P.E., al excesivo ritualismo y formalismo de los reglamentos, así como al ordenamiento jurídico.
De acuerdo a la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, el Tribunal Agroambiental, bajo el principio del control constitucional de legalidad, al asumir competencia en el conocimiento de una demanda contenciosa administrativa tiene la obligación imperativa de revisar los actos efectuados en sede administrativa, en este caso en el proceso de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN- TCO) del polígono No. 532, del predio denominado "SAN JOSE II" ubicado en el municipio de San Javier, provincia Cercado del departamento de Beni, fue desarrollado en el marco de sus facultades, atribuciones, conforme a la constitución y a lo establecido en el ordenamiento jurídico vigente, precautelando que los actos se ajusten a la Constitución Política del Estado, Ley N° 1715, Ley N° 2341, normas pre-establecidas, principios constitucionales y de la materia, que estén exentos de vicios que afecten su validez y eficacia jurídica.
CONSIDERANDO V. (Análisis del Caso Concreto).-
De la lectura atenta de los términos de la demanda, ampliación de demanda, contestación, debidamente compulsados con los antecedentes del caso de autos y la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, se tienen los siguientes puntos a considerar:
1. Control de Calidad y Empleo de Instrumentos Complementarios.
El art. 266 del D.S. N° 29215 (Reglamento Agrario) dispone: "I. la Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, a momento de ejecutarse los proyectos de resoluciones en campo, podrá disponer controles de calidad con el objeto de precautelar el cumplimiento de las normas mediante el relevamiento de información fidedigna y estándares de calidad de las actuaciones cumplidas..." , artículo que guarda estrecha relación con la Disposición Transitoria Primera del mismo cuerpo legal; asimismo, el art. 159 del D.S. determina: "...El Instituto Nacional de Reforma Agraria, podrá utilizar instrumentos complementarios de verificación, como ser imágenes de satélite, fotografías aéreas, y toda la información técnica y/o jurídica idónea que resulte útil..." ; es así que, con la facultad otorgada por las disposiciones señaladas, el Instituto Nacional de Reforma Agraria, realiza una revisión al proceso de saneamiento del predio "SAN JOSE II", revisión que fue plasmada en los Informes Técnicos UFA N° 047/2011 y Legal UFA N° 070/2011 de fechas 25 de octubre y 07 de noviembre de 2011, y concluye en la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 018/2011 cursante de fs. 276 a 282 de la carpeta de saneamiento, en la cual se identifica que, durante las pericias de campo del predio "SAN JOSÉ II" , en el registro de marca y la actividad productiva del predio, se incurre en las siguientes irregularidades: a) Se alteraron las casillas referentes a la marca de ganado de la Ficha Catastral y del Registro de la Función Económica Social, posteriormente a haber sido anuladas, se sobrescribe la representación gráfica de la marca de ganado, señalando que esta se encuentra registrada en la Policía Nacional Criminalística; b) Se consignó la existencia de actividad productiva en el predio, sin embargo de acuerdo a la información proporcionada por el Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria, se evidencia que el predio San José II, no cuenta con ningún registro de vacunación oficial contra la fiebre aftosa; c) la documentación presentada durante las pericias de campo a objeto de acreditar la actividad ganadera, corresponden al departamento de Santa Cruz, y no así al departamento del Beni. La Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 018/2011 aclara en sus consideraciones que, para la investigación de la veracidad y legalidad de los datos recabados durante pericias de campo, se consideró como medios idóneos, la información del SENASAG, análisis multitemporal y otros, no así la inspección directa , ya que la información obtenida, ha sido suficiente para demostrar que la carga animal declarada en ocasión de las pericias de campo, no corresponde al predio, demostrándose el incumplimiento de la Función Económica Social.
En los antecedentes del proceso de saneamiento del predio "SAN JOSÉ II", se tiene de fs. 92 a 93, formulario de ficha catastral, el cual consigna en las casillas correspondientes a la Producción y Marca de Ganado, la observación "ver acta de conteo de ganado"; asimismo de fs. 95 a 97 cursa formulario de registro de función económica social, que en las casillas correspondientes a la marca y su registro, se observa que fueron tachadas con tres líneas, las cuales procedieron a borrarlas, para sobre lo borrado, dibujar el diseño de la marca de hierro del beneficiario del predio; se tiene también a fs. 100, formulario de Registro de Mejoras el cual no consiga mejora alguna, anotándose la observación "El predio San José II no presenta mejoras dentro de sus límites, la actividad ganadera la administran desde "San José I" o más conocido como "San Pastor". En la documentación recabada en pericias de campo, se identifica también que a fs. 98 cursa acta de conteo de ganado, la cual refiere que en 07 de diciembre de 2002, en inmediaciones del predio "SAN JOSÉ II", se procedió al conteo del ganado vacuno bovino a fines de verificar la Función Económica Social, acta que se encuentra suscrita por el representante del predio, el Secretario General del Sindicato de Trabajadores Campesinos de la Comunidad El Carmen, el Responsable de Brigada de TCO INRA BENI y el Coordinador de TCO INRA BENI.
Por los indicios de incumplimiento de la FES que arrojaron los resultados de las pericias de campo del predio "SAN JOSÉ II", en los cuales se evidencia que este no cuenta con mejoras en su interior, la Unidad de Fiscalización Agraria de la Dirección Nacional del INRA a través de los Informes Técnicos UFA N° 047/2011 y Legal UFA N° 070/2011, realizando una valoración integral de la información obtenida en pericias de campo, contrastada con información obtenida a través de instrumentos complementarios contemplados en el art. 159 del D.S. N° 29215, tales como lo certificaciones del SENASAG, respecto a los ciclos de vacunación y análisis multitemporal, llega a establecer irrefutablemente que el predio "SAN JOSE II", no tiene mejoras en su interior y no desarrolla actividad alguna; la información proporcionada por el Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria, corrobora que este predio, no cuenta con ningún registro de vacunación oficial contra la fiebre aftosa a nombre de José Walter Parada; asimismo, el análisis multitemporal que cursa de fs. 249 a 261, no observó ni distinguió cambios que respondan a algún tipo de actividad, evidenciando el estado natural de la zona; elementos que valorados integralmente con los datos de pericias de campo, permiten determinar el incumplimiento de la Función Económico Social, habiéndose registrado fraudulentamente de la actividad ganadera, constituyendo estas acciones, fraude en el cumplimiento de la Función Económico Social; resulta necesario precisar que, si bien el principal medio de verificación de la Función Economía Social es la verificación directa en campo, como lo determina imperativamente el art. 159 del DS N° 29215, también este mismo artículo contempla la utilización de instrumentos complementarios para establecer el verdadero cumplimiento de la Función Económica Social; instrumentos que en el caso de autos, confirman los datos registrados en pericias de campo.
En virtud a los argumentos esgrimidos, la Resolución Administrativa UFA N° 018/2011 de 10 de noviembre de 2011 determina, entre otros aspectos anular obrados correspondientes al predio denominado "SAN JOSÉ II" , hasta el Informe de Evaluación Técnico Jurídico No. 018/2004 de 19 de abril de 2004, dejando sin efecto el formulario de Evaluación Técnico Jurídico ETF-TCO-BENI N° 532/018/2004, por existir suficientes elementos que establecen la vulneración de los art. 166 y 169 de la Constitución Política del Estado, al haberse comprobado la simulación del cumplimiento de la Función Económico Social con el registro fraudulento de ganado, situación no desvirtuada por los demandantes en el procedimiento de Saneamiento y en el proceso contencioso administrativo.
Por último, con relación al proceso de saneamiento objeto de análisis, los actores no cumplieron con la carga de la prueba, con referencia al predio denominado "SAN JOSE II" , sin demostrar la continuidad en la posesión y el derecho propietario, no acreditaron con documentación idónea la existencia de ganado vacuno, al no estar registrado conforme a lo dispuesto por la Ley N° 80 y, al no desvirtuar los informes de SENASAG que refieren la inexistencia de registro de ganado vacuno con relación al predio "SAN JOSÉ II" ; en consecuencia, no demostraron el cumplimiento de la Función Económica Social, derecho propietario y posesión, correspondiendo por tal razón fallar en ese sentido.
Por otra parte, el demandante observa que, ante la duda de un supuesto fraude en el cumplimiento de la FES el INRA debió efectuar la inspección del predio, como dispone el art. 160 del D.S. 29215, sin embargo, este aspecto fue aclarado en las consideraciones realizadas en la Resolución Administrativa UFA N° 018/2011, donde se hace notar que "se consideró como medios idóneos, la información del SENASAG, análisis multitemporal y otros, no así la inspección directa, ya que la información obtenida, ha sido suficiente para demostrar que la carga animal declarada en ocasión de las pericias de campo, no corresponde al predio" ; tómese en cuenta también que en la carpeta de saneamiento se contaba con los datos recabada al momento de la realización de las pericias de campo. Asimismo, se observa que no fue valorada el acta de conteo de ganado cursante a fs. 98 de la carpeta de saneamiento, el cual constituye un medio no admitido en el relevamiento de información en campo, siendo el formulario de Ficha Catastral y en su caso, el formulario de Registro de la FES, los únicos documentos que dan fé de lo evidenciado en el predio objeto de verificación y que son llenados por los funcionarios del INRA, mas aún si la fecha consignada en el acta es distinta a la señalada en el formulario de Registro de Función Económica Social.
2. De la Carga Animal y Acreditación del Derecho Propietario sobre el ganado.
Como se ha analizado en el punto anterior, la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 018/2011 de 10 de noviembre de 2011, comprobó la existencia de fraude en el cumplimiento de la Función Económica Social, al haberse consignado en la Ficha de Cumplimiento de la Función Económica Social, como actividad productiva 832 cabezas de ganado bovino y 30 de equino, evidenciándose que los ítems de registro y marca de ganado fueron anulados a través de tres líneas transversales, las cuales fueron posteriormente sobrescritos con la representación gráfica correspondiente, consignado su registro en la Policía Nacional de Criminalística, situación que vulnera lo establecido en el art. 2 de la Ley N° 80 de 5 de enero de 1961, que expresa textualmente: "Todo ganadero está en la obligación de hacer registrar en las HH. Alcaldías Municipales de sus residencias, inspectorías de Trabajo Agrario y Asociación de Ganaderos, las marcas o señales que usa para la filiación de sus rebaños", siendo estas las entidades administrativas a las cuales se asignan competencias relativas al registro de marcas, carimbos o señales; no identificándose entre estas a las entidades dependientes de la Policía Boliviana, no habiéndose demostrado derecho propietario sobre el ganado consignado en los formularios indicados, consecuentemente tampoco la actividad ganadera.
3. Sobre la Ilegalidad de la Posesión por incumplimiento de la FES.
La Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 018/2011 de 10 de noviembre de 2011, el INRA efectuó una valoración y análisis técnico jurídico del procedimiento de saneamiento con relación al predio "SAN JOSÉ II", comprobándose la existencia de fraude en el cumplimiento de la Función Económica Social. Ahora bien, el Informe en Conclusiones cursante de fs. 289 a 299 de la carpeta predial, con relación a la valoración de la Función Económica Social, señala: "Según datos y documentación cursante en antecedentes de la carpeta predial proporcionados en la encuesta catastral del predio "SAN JOSE II", se establece el incumplimiento total de la Función Económica Social como Propiedad Empresarial", situación que, como se tiene analizado, no fue desvirtuada por los impetrantes en el desarrollo del Procedimiento de Saneamiento, con medios de prueba idóneos.
En ese sentido, el INRA al haber anulado obrados hasta el Informe de Evaluación Técnica Jurídica N° 018/2004, dejando sin efecto el formulario de Evaluación Técnica de la FES N° ETF-TCO-BENI N° 553/018/2004, actuó dentro del marco estrictamente legal, procediendo a reencausar el proceso de saneamiento durante la gestión de 2012, en estricta observancia del principio constitucional contemplado en los arts. 393 y 397 de la C.P.E., que establece que el trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria; es decir que, necesariamente debe cumplirse la función social o económica social, aplicando también el art. 2 par. IV. de la Ley N° 1715, disposición que guarda estrecha relación con el art. 159 del DS N° 29215, que dispone que el principal medio de prueba, es la verificación directa en campo.
De lo analizado se concluye que la la Resolución Administrativa RA-ST N° 0229/2015 de fecha 18 de noviembre de 2015 cursante de fs. 547 a 549 de la carpeta de saneamiento, y el proceso de saneamiento del cual emerge, es el resultado de un debido proceso, que condice plenamente con los datos y actuaciones ejecutados durante el proceso de saneamiento, pronunciándose en sujeción estricta a las normas agrarias que rigen la materia, sin vulnerar las disposiciones legales referidas por el demandante.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en Única Instancia, en uso de sus atribuciones y competencias que le otorgan el art. 189 núm. 3 de la Constitución Política del Estado y el art. 36-3 de la Ley N° 1715 modificada en parte por la Ley N° 3545, FALLA declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 8 a 12 vta., subsanada por memorial de fs. 30 interpuesta por Walter Parada Pérez y José Walter Parada Rivero contra la Resolución Administrativa RA-ST N° 0229/2015 de 18 de noviembre de 2015; en consecuencia se mantiene Firme y Subsistente la Resolución Administrativa RA-ST N° 0229/2015 de 18 de noviembre de 2015.
Notificadas sean las partes con la presente Sentencia Agroambiental Nacional, devuélvase los antecedentes del proceso de saneamiento al Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples y/o legalizadas según corresponda, con cargo a la parte actora.
Regístrese, Notifíquese Y Archívese.-
Fdo.
Elva Terceros Cuéllar Magistrada Sala Segunda
Rufo N. Vásquez Mercado Magistrado Sala Segunda
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