SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S2ª Nº 036/2019
Expediente: Nº 3121-DCA-2011
Proceso: Contencioso - Administrativo | |
Demandante: Viceministro de Tierras | |
Demandado: Director Nacional del INRA | |
Distrito: Santa Cruz | |
Predio: "Grigota y Verdolaga" | |
Fecha: Sucre, 27 de mayo de 2019 | |
Magistrado Relator: Dr. Gregorio Aro Rasguido |
VISTOS: La demanda contencioso administrativa de fs. 14 a 20 de obrados, respuesta de la autoridad demandada de fs. 63 a 65 vta., Resolución Administrativa impugnada de fs. 3 a 4, réplica de fs. 91 y vta., Informe Técnico de fs. 259 a 263, los antecedentes del proceso de saneamiento, todo lo obrado; y,
CONSIDERANDO I: (Demanda) Al amparo del art. 68 de la Ley N° 1715, concordante con la Disposición Final Vigésima del D.S. N° 29215, conexo con el art. 110 inc. f) del D.S. N° 29894, José Manuel Pinto Claure en su condición de Viceministro de Tierras interpone demanda contencioso administrativa en contra de Julio Urapotina Aguararupa, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, al considerar que la Resolución Administrativa RA SS N° 0120/2010 de 4 de marzo de 2010, pronunciada dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio SAN SIM, Polígono N° 199, cantón San José, sección Primera, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz, dictada a favor de Jorge Flores Liaños, es contraria a la normativa agraria y a los intereses del Estado, puesto que modifica el Auto de Vista pronunciado dentro del Trámite Agrario N° 56632 y subsanando vicios de nulidad relativa, dispone se emita el correspondiente Título Ejecutorial del predio "Grigota y Verdolaga", con una superficie de 4980.8484 ha.
En ese entendido, la autoridad demandante realiza observaciones a la etapa de Relevamiento de Información en Campo, tales como ser: a) En la Ficha Catastral cursante a fs. 138 de los antecedentes, en el ítem de documentación legal, se menciona el antecedente agrario N° 56632 y en el ítem de datos del predio se consigna la superficie de 4992,1400 ha., clasificada como empresa ganadera; b) En la Ficha de Verificación de la FES cursante a fs. 139, en el ítem de actividad ganadera se consigna 1000 cabezas de ganado bovino, 14 cabezas de ganado equino, con la marca de ganado KG , sin registro; c) En el croquis de mejoras cursante a fs. 140, señala la existencia de vivienda, tanque elevado, corral, cerca eléctrica, 4 pastizales y 5 atajados; sin embargo no especifica la data de los mismos; y, d) A fs. 103 de los antecedentes cursa registro de marca de ganado con las iniciales KG a favor de Jorge Flores Liaños, correspondiente al predio "Grigota y Verdolaga", emitido por la Policía Nacional de San José de Chiquitos el 10 de abril de 2006; asimismo cursa a fs. 110, registro de marca del anterior propietario con la iniciales "HF" emitida el 17 de julio de 1991 por la Policía Nacional de Cotoca, correspondiente al predio denominado "Verdolaga".
Es así que, de la revisión de los actuados efectuados en el procedimiento de saneamiento del predio "Grigota y Verdolaga", según la autoridad demandante, existiría los siguientes vicios de nulidad:
I.1. De la Función Económico Social.
En la acreditación y justificación de la actividad ganadera del predio "Grigota y Verdolaga", no debieron ser considerados para la valoración del cumplimiento de la FES, el registro de marca de ganado otorgada por la Policía Nacional de San José de Chiquitos obtenida el 10 de abril de 2006, ni el certificado de vacunación contra la fiebre aftosa extendido por el SENASAG Santa Cruz el 20 de julio de 2006, al haber sido obtenidos e insertos con posterioridad a las pericias de campo, es decir fuera del alcance establecido por el art. 240 del D.S. N° 25763, al no haberse dado cumplimiento a lo establecido en el art. 238 del D.S. N° 25763 y por no haberse constatado la marca del registro en el ganado existente; por lo cual no se cumpliría con la Función Económico Social.
Asimismo, señala que el formulario de croquis de mejoras no hace referencia a ninguna mejora, que según el análisis multitemporal de imágenes satelitales de 1996, no existe actividad humana en el área, habiéndose introducido mejoras recién a partir de 1998, mismas que se mantendrían en la misma extensión al momento de verificarse las pericias de campo, por lo que no se habría dado cumplimiento a lo establecido por los arts. 160 y 167 del D.S. N° 29215, ni a la Guía de Verificación del Cumplimiento de la FS y de la FES, aprobada por R.A. N° 004/2008 de 02 de abril de 2008.
I.2. Del antecedente agrario y tradición del predio.
El predio Grigota Verdolaga deviene del antecedente agrario N° 56632, tramitado por el Juez Agrario Móvil Miguel Hurtado Toledo, quien dotó el predio Grigota a Ewaldo Fischer Landivar y el predio Verdolaga a Helmut Fischer Parada, habiendo transferido el primero de los nombrados a Brychey Leygue Boleslaw y Jaime Silvestre Moreno Torrico, advirtiéndose que posteriormente fueron transferidos a favor del Banco Santa Cruz, según el certificado de tradición emitido por la oficina de Derechos Reales.
Al respecto refiere el demandante que según la Resolución Suprema N° 212822, y de revisión del Archivo Central y Base de Datos de la Unidad de Recursos Humanos del INRA, se evidencia que el mencionado Juez Agrario Móvil no trabajó en la institución, ni era empleado del Ex CNRA; asimismo, según el Informe N° 50/2010 de la Unidad de Titulación y Certificaciones del INRA, no cursan piezas procesales que respalden informar sobre el registro de la Sentencia de 8 de agosto de 1991, con relación al antecedente agrario N° 56632 correspondiente a la propiedad "Grigota y Verdolaga"; en consecuencia, la Sentencia dictada por dicha persona sería nula de pleno derecho, conforme prescribe el art. 122 de la C.P.E., consiguientemente las transferencias realizadas en base en este trámite, serían también nulas de pleno derecho; disposición que concuerda con el art. 270 del Reglamento Agrario, aprobado por el D.S. N° 29215 (Fraude en la Acreditación de Expediente Agrario).
I.3. Del Informe en Conclusiones y Resolución Final de Saneamiento.
El actor afirma que la Resolución Final de Saneamiento RA SS N° 120/2010 de 4 de marzo de 2010, dictada en base al Informe en Conclusiones de 9 de noviembre de 2009, vulnera el art. 122 de la C.P.E., art. 66-I-1) de la Ley N° 1715 y arts. 160, 166, 167, 270, 304, 308, 309 del D.S. N° 29215, al reconocer ilegalmente el derecho propietario del predio "Grigota y Verdolaga" a favor de Jorge Flores Liaños, toda vez que dicho informe no realizaría una correcta valoración del cumplimiento de la FES, conforme establece el art. 304 del D.S. N° 29215, al no haber tomado en cuenta el fraude del trámite agrario indicado, ni el incumplimiento de la FES identificado por las imágenes satelitales de 1997, contraviniendo de esta forma el art. 310 del D.S. N° 29215, al reconocer el derecho propietario de dicho predio a favor de un "poseedor ilegal".
Conforme lo expresado líneas arriba, prosigue el demandante señalando que el expediente agrario N° 56632 estaría viciado de nulidad absoluta, al haberse emitido la referida Sentencia por una autoridad inexistente, que por la imagen satelital Landsat del año 1996 no existiría actividad antrópica en el área, que ampare la posesión del beneficiario en el predio señalado, desvirtuándose de esta manera las declaraciones de los interesados, contenidas en la Ficha Catastral y Ficha de Verificación de FES, sobre la data de las mejoras introducidas, por lo que el INRA habría realizado una incorrecta valoración de la FES, al considerar al predio con actividad ganadera, en contraposición a los certificados de registro de marca de ganado emitidos con posterioridad a las pericias de campo.
Concluye señalando que, al no haberse valorado, en el proceso de saneamiento, los alcances de la normativa agraria citada, pide se declare probada la demanda y se deje sin efecto la Resolución Administrativa que impugna, asimismo se disponga la anulación de obrados hasta el vicio más antiguo, incluyendo el Informe de Adecuación GSB-BID 1512-UCP N° 083/2009 y se reencauce el proceso de saneamiento en estricto apego a las disposiciones legales citadas.
CONSIDERANDO II: (Contestación, réplica e intervención del tercero interesado) Admitida la demanda por auto de 17 de junio de 2011 cursante a fs. 26 y vta. de obrados, se corre en traslado a la autoridad demandada para su tramitación en la vía contenciosa de puro derecho, por lo que mediante memorial cursante de fs. 63 a 65 vta. de obrados, Julio Urapotina Aguararupa en su condición de Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria responde a la demanda argumentando lo siguiente:
Con relación a la presentación extemporánea del registro de marca y certificado de vacunación de ganado, señala que según la jurisprudencia contenida en las Sentencias Agrarias Nacionales S2a N° 11 de 18 de marzo de 2003 y S2a N° 17 de 28 de mayo de 2003, los interesados pueden presentar documentación aún fuera del plazo dispuesto por la Resolución Instructoria, al no ser esta, taxativa ni perentoria.
Respecto a las mejoras identificadas al interior del predio, señala que las mismas son prueba suficiente para demostrar el cumplimiento de la Función Económico Social; asimismo indica que las imágenes satelitales se constituyen en medios complementarios que no sustituyen la verificación directa en campo, siendo este el principal medio para determinar la FES conforme establece el art. 239 del D.S. N° 25763, por lo que la imagen satelital del año 1996 no refleja la realidad y verdad material, toda vez que del Informe Técnico UCR N° 1162/2011 se desprende que: "La existencia de ganado no puede ser verificada con imágenes de mediana resolución espacial, como es el caso de Landsat, sin embargo la infraestructura, dependiendo su dimensión, si puede ser identificada; en este caso se observa, según el INF TEC-014/05, la existencia de una vivienda de 0.008 ha., muy inferior a la resolución espacial de la imagen, por lo que no pudo ser identificada" (SIC) (Las cursivas son añadidas); asimismo, señala que en las imágenes satelitales obtenidas en diferentes fechas se observa áreas identificadas con actividad, concluyendo lo siguiente: "Que el predio corresponde a una empresa con actividad ganadera, que presenta algunas mejoras inferiores a las de la resolución espacial de las imágenes Landsat, por lo que se debe considerar los aspectos técnicos de las imágenes en cuanto a la identificación de ciertos tipos de actividades, así como las mejoras inferiores a su resolución, por ello se infiere la presencia humana en el lugar desde julio de 1996, lo cual desvirtúa lo afirmado por el demandante, estableciéndose que sí se efectuó una correcta valoración del cumplimiento de la Función Económico Social, al comprobarse la existencia de mejoras al interior de la propiedad "Grigota y Verdolaga"." (SIC) (Las cursivas son añadidas).
En cuanto a la mala calificación del tipo de beneficiario, la autoridad demandada, se allana y asiente que si hubo una incorrecta valoración en la Resolución Administrativa impugnada.
Respecto al último punto demandado, señala que la posesión de Jorge Flores Liaños en el predio "Grigota y Verdolaga", no se constituye en ilegal, al operarse la conjunción de posesiones, estando dentro de los alcances del art. 309 del D.S. N° 29215, habiéndose identificado, a través de la utilización de imágenes satelitales del año 1996, la existencia de actividad humana, corroborada con el relevamiento de información efectuado en campo el año 2005.
Concluye señalando que la sustanciación del proceso de saneamiento en su primera etapa se enmarcó a lo dispuesto por el art. 169 y siguientes del D.S. N° 25763 y en cuanto a la valoración de la FES a lo establecido por el D.S. N° 29215, por lo que corresponderá resolver la demanda conforme la normativa aplicable al caso.
De otro lado, mediante memorial que cursa a fs. 91 y vta. de obrados, la parte actora presenta réplica, ratificándose inextenso en su memorial de demanda, reiterando los argumentos ya expuestos, remarcando que en el saneamiento del predio "Grigota y Verdolaga" se habría vulnerado el art. 66-I-1 de la Ley N° 1715 y los arts. 160, 166, 167, 270, 304, 308 y 309 del D.S. 29215, solicitando que, conforme lo previsto en los arts. 781 y 347 del Código de Procedimiento Civil, se declare probada la demanda en todas sus partes, disponiendo la nulidad de la Resolución Final de Saneamiento impugnada y la anulación de obrados hasta el vicio más antiguo, inclusive el Informe de Adecuación GSB-BID 1512-UCP N° 083/2009, debiendo reencausarse el proceso en estricto cumplimiento de la Ley.
Por otra parte, mediante memorial que cursa a fs. 164 y vta. de obrados, Jorge Flores Liaños se apersona al proceso como tercero interesado, por intermedio de su apoderado Umberto Xabier Vázquez Ponchelet, en mérito al Testimonio de Poder N° 217/2013, quien solicita fotocopias simples de todo el proceso sin haberse pronunciado respecto a la demanda contencioso administrativa interpuesta por el Viceministerio de Tierras.
CONSIDERANDO III: (Elementos de orden legal) Conforme establece el art. 189-3 de la Constitución Política del Estado y el art. 36-3 de la Ley N° 1715, es competencia del Tribunal Agroambiental en una de sus Salas, conocer procesos contencioso administrativos, encontrándose facultado para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa durante la sustanciación del proceso de saneamiento, correspondiendo realizar el control de legalidad y determinar si la resolución impugnada emerge de un debido proceso.
El art. 68 de la Ley N° 1715 refiere que "Las resoluciones emergentes del proceso de saneamiento serán impugnadas únicamente ante el Tribunal Agrario Nacional (actual Tribunal Agroambiental), en proceso contencioso- administrativo, en el plazo perentorio de treinta días (30) computables a partir de su notificación". (SIC) (Las cursivas y el paréntesis son añadidas); en ese entendido, el proceso contencioso administrativo se constituye en un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos. Asimismo, el procedimiento de saneamiento de la propiedad agraria para su validez y eficacia jurídica, debe desarrollarse conforme a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente en el momento de su aplicación, ajustando su accionar a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos de la materia, constituyendo la información obtenida durante el proceso de saneamiento, el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho de propiedad a través de un Título Ejecutorial, labor que debe adecuarse imprescindiblemente a la normativa reglamentaria agraria que rige dicho proceso administrativo.
Corresponde señalar también el art. 2-II de la Ley N° 1715 prescribe que "La función económico-social en materia agraria, establecida por el artículo 169º de la Constitución Política del Estado, es el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como en las de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, el interés colectivo y el de su propietario" (SIC) (Las cursivas son añadidas); comprendiéndose que el Estado tiene el deber de resguardar el ejercicio del derecho a la propiedad privada agraria en tanto se cumpla la Función Social (FS) o Función Económica Social (FES) según corresponda, conclusión que concuerda con lo expresado por el art. 393 de la C.P.E. vigente al establecer que: "El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una función social o una función económica social , según corresponda" (SIC) (Las cursivas son añadidas); en este marco normativo, no sólo la adquisición sino también la conservación del derecho de propiedad agraria se encuentra supeditada al cumplimiento de la FS o FES que en definitiva constituye el elemento central del reconocimiento de derechos durante el proceso de saneamiento, conclusiones que quedan resumidas en el texto del art. 66.I.1. de la Ley N° 1715 que en lo pertinente, señala que "El saneamiento tiene las siguientes finalidades: 1. La titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función económico social o función social (...), aunque no cuenten con trámites agrarios que los respalden, siempre y cuando no afecten derechos legalmente adquiridos por terceros (...)" (SIC) (Las cursivas son añadidas), contexto que nos permite señalar que si bien el cumplimiento de la Función Económico Social se subsume en las tareas de verificación de elementos (objetivos) que denoten la existencia de actividades agrícolas, ganaderas, pecuarias u otras de carácter productivo, las mismas deben desarrollarse conforme al ordenamiento jurídico vigente, en razón a que, si se llegare a evidenciar que dichas actividades se ejecutan al margen de lo regulado por ley, no constituirían (por sí mismas) cumplimiento de la Función Social o Función Económico Social.
Los arts. 173, 238 y 239 del D.S. N° 25763 en lo pertinente, expresan que "I. Concluida la campaña pública, en la fecha fijada, se dará inicio a las pericias de campo a los efectos de: "(...) c) Verificar el cumplimiento de la función social o económico-social de las tierras objeto de los Títulos Ejecutoriales, procesos agrarios en trámite y posesiones, en relación a propietarios, subadquirentes, beneficiarios de procesos agrarios en trámite y poseedores; discriminando aproximadamente las superficies que se encuentran y las que no se encuentran cumpliendo la función social o económico-social." (...) "I. La función económico social es un concepto integral que comprende áreas aprovechadas, de descanso, de proyección de crecimiento y servidumbres ecológicas, que no excederá la superficie consignada en el título o trámite". "II. Se entenderá que la mediana propiedad y la empresa agropecuaria, cumplen la función económico-social, cuando sus propietarios o poseedores desarrollan actividades, agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como las de conservación y protección de la biodiversidad, investigación y ecoturismo". "III. En la evaluación de la función económico-social, se tomará en cuenta la forma de explotación según la clasificación de la propiedad establecida en el artículo 41 de la Ley Nº 1715, de la siguiente manera: a) En la mediana propiedad se verificará la existencia de trabajo asalariado, eventuales o permanentes, medios técnico-mecánicos y destino de la producción al mercado; b) En la empresa agropecuaria , además de los requisitos mencionados, se verificará el empleo de capital suplementario y de medios técnicos modernos; c) En las propiedades ganaderas además de los parámetros establecidos en los incisos a) y b) precedentes, se verificará la cantidad de ganado existente en el predio, constatando su registro de marca ...". (SIC) "I. Las superficies en las que se desarrollan las actividades descritas en el artículo anterior, serán determinadas en la etapa de pericias de campo del proceso de saneamiento, por el funcionario responsable de la verificación de las mismas en el predio, de acuerdo a las normas técnicas y jurídicas aprobadas por el Instituto Nacional de Reforma Agraria. II. El principal medio para la comprobación de la función económico-social, es la verificación directa en terreno, durante la ejecución de la etapa de pericias de campo . Complementariamente los funcionarios responsables podrán utilizar, según el caso, planes de ordenamiento predial, fotografías aéreas, imágenes de satélite, sin que ello implique necesariamente el uso de instrumentos de alta precisión, así como otra información técnica y/o jurídica idónea que resulte útil". (SIC) (Las cursivas y negrillas son añadidas); entendiéndose que es durante la actividad de pericias de campo, donde debe verificarse el cumplimiento efectivo de la Función Económico Social de forma directa, actividad que en el presente caso, se encuentra plasmada en la Ficha Catastral y Formulario de Verificación de la Función Económico Social cursante de fs. 138 y 139 de la carpeta de saneamiento, documentos que se constituyen en declaraciones juradas en virtud a que son llenados en base a la información proporcionada por el beneficiario y verificada por los funcionarios de campo. En la evaluación de la Función Económico Social, debe considerarse la forma de explotación de la propiedad en la manera que señalan los incisos a), b) y c), núm. III del art. 238 del Decreto Supremo N° 25763; en caso de existir duda, si fuera necesario acudir a información complementaria para determinar el cumplimiento efectivo de la Función Económico Social. El interesado a objeto de hacer valer sus derechos podrá usar todos los medios de prueba que estén a su alcance, para demostrar el cumplimiento de la FES en su predio, conforme establece el art. 240 del D.S. N° 25763.
El art. 166° del D.S. N° 29215 respecto a la Función Económico Social señala: "I. La Mediana Propiedad y la Empresa Agropecuaria cumplen la función económico-social, cuando sus propietarios o poseedores, desarrollan actividades agropecuarias, forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo. II. El funcionario del Instituto Nacional de Reforma Agraria, para determinar la superficie que se encuentra cumpliendo la función económico - social, considerará de manera integral las: a) Áreas efectivamente aprovechadas; b) Áreas en descanso, sólo en predios con actividad agrícola; c) Áreas de proyección de crecimiento; y d) Servidumbres ecológico legales, cuando estén bajo manejo y regularmente autorizadas. Siempre que el desarrollo de las actividades esté de acuerdo con la aptitud de uso del suelo, el empleo sostenible de la tierra, en beneficio de la sociedad y el interés colectivo. III. Para establecer la superficie objeto de reconocimiento del derecho propietario agrario, se tomará en cuenta a las servidumbres ecológicas legales, no sujetas a manejo, de acuerdo con las disposiciones previstas en este Reglamento". (SIC) (Las cursivas son añadidas).
El art. 304 del D.S. N° 29215 respecto a los contenidos del Informe en Conclusiones, describe: "a) Identificación de antecedentes del derecho propietario en los procesos agrarios en trámite o titulados y de la existencia de vicios de nulidad relativa y/o absoluta en los mismos; b) Consideración de la documentación aportada por las partes interesadas relativa a su identificación personal, el derecho propietario o la posesión ejercida. En el caso de poseedores también incluirá la identificación de la modalidad de adquisición; c) Valoración y cálculo de la Función Social o la Función Económico Social ; d) Evaluación de datos técnicos sobre ubicación, superficie, límites del predio y sobreposiciones con áreas clasificadas y otras; e) Homologación de conciliaciones si corresponde, análisis de los conflictos o sobreposiciones de derechos y consideración de errores u omisiones; f) Precio de adjudicación concesional y cálculo de la tasa de saneamiento, según corresponda; g) Consideración de medidas precautorias conforme lo previsto en este reglamento; h) Otros aspectos relevantes para el procedimiento; y i) Recomendación expresa del curso de acción a seguir". (SIC) Las cursivas y negrillas son añadidas.
Asimismo el art. 308 del D.S. 29215, respecto a la valoración de procesos agrarios en trámite señala: "I. Son procesos agrarios en trámite válidos para su revisión en el proceso de saneamiento de la propiedad agraria, aquellos que cuenten con sentencia ejecutoriada del Consejo Nacional de Reforma Agraria o minuta de transferencia Protocolizada del Instituto Nacional de Colonización, anterior al 24 de noviembre de 1992; y que cumplan lo previsto en el Parágrafo IV del Artículo 75 de la Ley Nº 1715 y el Artículo 40 de la Ley Nº 3545. Para fines del saneamiento tendrán la condición jurídica de `procesos en trámite. II. Las sentencias cursantes en los procesos agrarios en trámite se tendrán como ejecutoriadas, de conformidad al Capítulo V del Decreto Supremo No 3471 de 27 de agosto de 1953, cuando: a) No hubieren sido apeladas en término; b) El auto de vista que resuelva la apelación no hubiere sido impugnado en término mediante recurso extraordinario de reconsideración; y c) Se hubiere dictado resolución en el recurso extraordinario de reconsideración, interpuesto en término. III. La reposición de expedientes procederá de acuerdo a lo previsto en el presente reglamento" (SIC) (Las cursivas son añadidas).
Por su parte el art. 270 del D.S. N° 29215 establece que "I. Cuando se presenten Títulos Ejecutoriales o expedientes agrarios manifiestamente alterados o fraguados y sin respaldo en registros oficiales del Instituto Nacional de Reforma Agraria, además de no ser considerados como antecedentes del derecho propietario, darán lugar a la presunción de la ilegalidad de la posesión; sin perjuicio de asumir las acciones legales que el caso amerite" II. "Igual presunción existirá cuando se presente un Título Ejecutorial o proceso agrario que no corresponda al predio de saneamiento" (SIC) (Las Cursivas son añadidas).
Finalmente los arts. 2 y 8 de la Ley N° 80, establecen que "Todo ganadero está en la obligación de hacer registrar en las HH. Alcaldías Municipales de sus residencias, Inspectorías de Trabajo Agrario y Asociación de Ganadería, las marcas o señales que usa para la filiación de sus rebaños"; (SIC) " Toda persona que posea, conduzca, compre o por cualquier otro medio, retenga ganados cuya filiación no tenga registrada conforme a las previsiones de esta ley, será sancionado como abigeatista, de acuerdo a disposiciones que rigen la materia",(SIC) (Las cursivas son añadidas); entendiéndose que si bien la Ley N° 80 en su art. 2 señala que los registros de marca, deberán ser realizados en las Alcaldías Municipales, Inspectorías de Trabajo y Asociaciones de Ganadería, esta norma no prohíbe el registro en otras entidades, puesto que la finalidad principal de esta Ley fue y es el sancionar el abigeato (Hurto de ganado).
CONSIDERANDO IV: (Actuados desarrollados en el proceso administrativo de saneamiento) El proceso de Saneamiento SAN-SIM de Oficio del predio "Grigota y Verdolaga" se inicia el 19 de octubre de 2005, a solicitud del Banco Santa Cruz S.A., emitiéndose las resoluciones operativas del saneamiento, tales como ser: La Resolución Administrativa DD-S-SC N° 0159/2005 y la Resolución Instructoria DD-S-SC N° 0119/2005; habiéndose efectuado Campaña Pública, Pericias de Campo e Informes Circunstanciados Técnico y Jurídico de Campo; actividades efectuadas por la empresa Proyección Proyectos y Servicios Topográficos Ltda., en conformidad a lo establecido por la Ley N° 1715 y su Decreto Reglamentario N° 25763 de 5 de mayo de 2000, vigente en ese entonces. Este trabajo concluyó el 15 de noviembre de 2005, siendo entregado al INRA para su respectivo control de calidad.
Posteriormente se emite el Informe de Adecuación GSB-BID 1512-UCP N° 083/2009 de 5 de noviembre de 2009, ajustándose las etapas efectuadas con el anterior reglamento al Decreto Reglamentario N° 29215 de 2 de agosto de 2007, procediéndose a la subsanación de los errores identificados en dicho informe, para subsiguientemente efectuarse el Relevamiento de Información en Gabinete, determinándose que el área identificada como parte del proceso agrario contenido en el Expediente N° 56632 mantiene relación con lo actuado en el Relevamiento de Información en Campo; por lo que, mediante el Informe en Conclusiones cursante de fs. 197 a 202 de la carpeta de saneamiento, se llega a la conclusión que el trámite agrario signado con el N° 56632, correspondiente al predio "Grigota y Verdolaga" se encuentra afectado por vicios de nulidad relativa de acuerdo a los arts. 243-I y 245 del Reglamento Agrario anterior; habiéndose verificado el cumplimiento de la Función Económico Social conforme establecen los arts. 393 y 397 de la Constitución Política del Estado, art. 2 de la Ley N° 1715 y arts. 155 y 167 del actual Reglamento Agrario; dictándose en consecuencia la Resolución Administrativa modificatoria del Auto de Vista de 7 de julio de 1992, cursante en el Expediente Agrario N° 56632, subsanándose por tanto los vicios de nulidad relativa identificados en el proceso agrario mencionado, para la posterior emisión del Título Ejecutorial correspondiente, en conformidad a los arts. 336-II-b) y 338 del Decreto Supremo Reglamentario N° 29215.
De la revisión de la información recabada durante la ejecución de las pericias de campo del predio "Grigota y Verdolaga", efectuado por la empresa Proyección Proyectos y Servicios Topográficos Ltda., cuyo legajo fue remitido al INRA el 22 de noviembre de 2006 para el correspondiente control de calidad, se evidencia que a fs. 101 de la carpeta de saneamiento, se adjunta fotocopia del registro de marca de ganado con el signo KG , el mismo que fue registrado por Jorge Eduardo Dadboub Lavadez a favor del beneficiario Jorge Flores Liaños, correspondiente al predio "Grigota y Verdolagada" de fecha 10 de abril de 2006; asimismo a fs. 102 de los antecedentes, se adjunta copia legalizada del mismo Registro de Marca de Hierro de 10 de abril de 2006, por el que Jorge Eduardo Dadboub Lavadez hace registrar y matricular su marca de hierro con la cual acostumbra marcar y signar su ganado vacuno y caballar, a nombre de Jorge Flores Liaños, los mismos que pastan en la propiedad "Predio Grigota y Verdolaga", denominado en ese entonces con el nombre de "Sonriso"; de igual manera cursa a fs. 103 de los antecedentes copia del Certificado Oficial de Vacunación contra la fiebre aftosa de 29 de junio de 2006, en el que se consigna la misma marca de ganado a nombre de Jorge Flores Liaños; por otra parte a fs. 110 del antecedente agrario contenido en el expediente N° 56632 cursa el Registro de Marca de Hierro de ganado con el signo HF perteneciente a Helmut Fischer, correspondiente a la propiedad "Verdolaga" de fecha 17 de julio de 1991 y a fs. 111 de los antecedentes Registro de Marca de Hierro de ganado con la inicial E perteneciente a Ewaldo Fischer Landívar, correspondiente a la propiedad "Grigota" de fecha 17 de julio de 1991.
En la Ficha Catastral elaborada en fecha 5 de noviembre de 2005, que cursa a fs. 138 de la carpeta de saneamiento, se consigan el número de expediente agrario 56632 del predio consignado como empresa ganadera con 4992,1400 ha., en el Formulario de Verificación de la FES de la misma fecha, que cursa a fs. 139 se consigna la existencia d: 1000 cabezas de ganado y 14 equinos y la maca de ganado KG , asimismo, en el Formulario de Mejoras de la propiedad cursante a fs. 140 se consigna una vivienda, tanque elevado, corral, camino, cerca eléctrica, pastizales y atajados.
En el Informe Técnico Circunstancia del predio "Grigota y Verdolaga" de fecha 15 de noviembre de 2005, se consigan como superficie total mensurada en pericias de campo de 4980.7667 ha., existiendo una diferencia de 11.3733 ha. con relación a la superficie de 4992.1400 consignada en el expediente agrario.
En el Informe Jurídico Circunstanciado del predio "Grigota y Verdolaga" de 15 de noviembre de 2005, se observa que la infraestructura de la propiedad está diseñada para la ganadería, tiene potreros, corrales, bretes, casa de vivienda de material, bomba para agua, atajados, alambrada en todo su perímetro, con una hebra de alambre corriente. Al momento de las pericias de campo se constató la existencia de ganado vacuno en una cantidad de 1000 cabezas para engorde y 14 caballos semovientes.
El trámite de saneamiento se inició a nombre del Banco Santa Cruz S.A. habiéndose publicado el edicto a nombre de la referida institución y durante la realización de la campaña pública se presenta a la empresa habilitada por el ente administrativo para ejecutar las pericias de campo, Jorge Flores Liaños, adjuntando la documentación requerida como ser, entre otros, el documento de compra y venta de fecha 17 de agosto de 2005, que cursa a fs. 97 de la carpeta de saneamiento, mediante el cual se acredita que el Banco Santa Cruz S.A. le transfiere en su totalidad el predio denominado "Grigota y Verdolaga", con todos sus usos, costumbres, servidumbres, mejoras, ampliaciones y construcciones existentes; consiguientemente, toda documentación posterior, fue suscrita por la representante del nuevo propietario, habiendo sido transferida toda la infraestructura a nombre del comprador.
CONSIDERANDO V: (Fundamentos de la resolución) En el contexto descrito precedentemente, del análisis de los términos de la demanda y contestación a la misma, debidamente compulsados con los antecedentes producidos en la sustanciación del proceso de saneamiento del predio "Grigota y Verdolaga", se establecen las siguientes consideraciones de orden fáctico y legal en el caso en concreto.
V.1. Del supuesto incumplimiento de la Función Económico Social, por el registro de la marca de ganado realizado con posterioridad a las pericias de campo y el principio de verdad material.
Respecto a la Función Económico Social, el argumento por el que la parte actora considera que el beneficiario del predio "Grigota y Verdolaga" no cumpliría con dicho presupuesto para ser beneficiado con la titulación de 4980.8484 ha., sosteniendo que la valoración efectuada por el INRA fue incorrecta al haber tomado en cuenta los registros de marca obtenidos con posterioridad a las pericias de campo; al respecto cabe señalar lo siguiente:
De acuerdo a los antecedentes descritos en el Considerando IV de la presente resolución, se evidencia que el beneficiario del predio "Grigota y Verdolaga" adjunta documentación consistente en dos copias de registro de marca de hierro de ganado de fecha 10 de abril de 2006, así como un certificado de vacunación contra la fiebre aftosa de 20 de julio de 2006 a nombre de Jorge Flores Liaños, todas con la marca KG , mismas que cursan a fs. 101, 102 y 103 de la carpeta de saneamiento, habiendo sido recabadas por la empresa que ejecutó las pericias de campo y valoradas por la entidad administrativa responsable del proceso de saneamiento.
Del análisis de la documentación descrita líneas arriba, se desprende que las mismas efectivamente fueron obtenidas en fechas posteriores a la conclusión de las pericias de campo que culminó con los informes circunstanciados, tanto técnico y jurídico, ambas de fecha 15 de noviembre de 2005, es decir cinco meses después de que fueron remitidos al INRA para su respectivo control de calidad, lo cual demuestra que la documentación referida fue presentada posteriormente por el beneficiario como medio de prueba para demostrar el cumplimiento de la Función Económico Social no en el predio, ni en el momento en el que se efectuó las pericias de campo, en el que se verificó la cantidad de ganado existente en el predio y en el que registró la marca de ganado consignada en la Ficha de Verificación de la FES por el representante de la empresa que efectuó el levantamiento catastral del referido predio.
Al respecto, cabe señalar que efectivamente en ese momento no se presentó el documento que acreditara dicho registro, la misma que sería obtenida y presentada posteriormente, tal cual se evidencia por las fechas de los certificados de marca de ganado que cursan a fs. 101 y 102 del legajo de saneamiento, comprobándose que el trabajo de campo, es decir la verificación de la Función Económico Social, fue llevado a cabo el 5 de noviembre del 2005, evidenciándose que el certificado del Registro de Marca fue obtenido 5 meses después de concluidas las precias de campo; sin embargo se aclara que este registro fue realizado antes de que se efectué el análisis y valoración de los datos levantados en campo, en el correspondiente Informe en Conclusiones, en el que ya se contaba con las referidas certificaciones que fueron aportadas con anterioridad a dicho informe, en el que se evaluó el cumplimiento de la Función Económico Social; consiguientemente no existe contravención a lo establecido por los arts. 238 y 240 del D.S. N° 25763 vigentes en ese momento.
Al respecto este el Tribunal Agroambiental a través de la Sentencia Agroambiental Nacional S2a N° 21/2019, en el proceso contencioso administrativo 2407-DCA- 2016 estableció lo siguiente: "Conforme se tiene de los actuados levantados en oportunidad de las pericias de campo del predio "Peñas Blancas", de la información recabada en campo, se advierte que en el mismo se desarrolla actividad ganadera, sometiendo por tal el INRA en su análisis y definición a las características y peculiaridades que regula dicha actividad; así se desprende de las Fichas Catastrales, Informe Circunstanciado de Campo e Informe de Evaluación Técnico Jurídico cursante a fs. 101, 102, 103, 200 a 203 y 207 a 213, respectivamente, del legajo del proceso de saneamiento efectuado en el referido predio, en el que se verificó y registró in situ la existencia de 1267 cabezas de ganado que llevan la marca "P" ; asimismo se constató la infraestructura adecuada a esta actividad consistente en 3 casas, un pozo artesiano de cemento con aeromotor, instalación y tanques de agua, corral alambrado y brete con capacidad para 1500 reses, galpón para terneros, 30 Km. de perímetro, 16 Km de divisiones internas de alambre de púas, 7 secadoras manuales, tres tractores para el trabajo de potrero, cumpliendo por tal los requerimientos necesarios e imprescindibles para considerar al predio de referencia como propiedad con actividad ganadera. Si bien, en la Fichas Catastrales de referencia se consigna que no se presentó registro de marca de ganado , dicha afirmación no refleja la verdad material cursante en los antecedentes, toda vez que, conforme se tiene descrito en el numeral 3.2 del Informe Circunstanciado de Campo de fs. 200 a 203 del legajo de saneamiento, se recepcionó en pericas de campo, entre otros documentos, piezas relativas a los procesos de dotación tramitados ante el Ex Consejo Nacional de Reforma Agraria respecto de los predios "Campo Alegre", "Peñas Blancas" y "La Fortuna" que por la continuidad de los mismos forma una sola unidad productiva con el nombre de "Peñas Blancas", cursando a fs. 45 copia legalizada del registro de marca de ganado con la letra "P" consignando como propietaria a Carmen Hasbun de Peña, expresando en dicho documento: "Se hace el presente registro de marca para acreditar el legítimo derecho de propiedad sobre el ganado con este signo", registro efectuado ante la Sub Prefectura de la Provincia Velasco del departamento de Santa Cruz que data del 10 de octubre de 1974, lo que acredita fehacientemente que las cabezas de ganado verificadas directamente en campo marcadas con la letra "P", tiene correspondencia y estrecha relación con el registro de marca antes descrito , lo que implica que se presentó en pericias de campo el registro de marca extrañado por el demandante, cumpliendo de esta manera con la previsión contenida en el art. 238-III-c) del D. S. N° 25763 vigente en ésa oportunidad. Asimismo, si bien se presentaron los registros de marca de ganado cursantes a fs. 158 y 159 del legajo de saneamiento a nombre de los propietarios del predio "Peñas Blancas" Edgar Alan Peña Gutiérrez y Carmen Hasbún de Peña después del levantamiento de los datos en campo, en los que se consigna que el registro de fierro demarca con que acostumbran marcar su ganado que se encuentra en su propiedad "Peñas Blancas" es la registrada con la letra "P", la misma no se contrapone al registro de marca que data de 1974 anteriormente descrito que viene a ser la misma, ni es distinta a la verificada in situ en el ganado de propiedad de los propietarios del predio "Peñas Blancas", por lo que dichos registros en los hechos vendría a constituir una especie de actualización al registro de marca anterior que data de 1974, a más de que su presentación en etapa de exposición pública de resultados, obedece a lo que se dispuso el mismo INRA en el Informe de Evaluación Técnico Jurídico cursante de fs. 207 a 213 del legajo de saneamiento que en el numeral 5.1. Variables Legales, dispone: "Sobre el último punto, se tiene que si bien en campo pudo evidenciarse la existencia de 1267 cabezas de ganado vacuno y 17 equinos al interior de la propiedad "Peñas Blancas", los propietarios de esta no acreditaron el registro de marca declarado en la Ficha Catastral, aspecto que deberá ser subsanado en ejecución de la Exposición Pública de Resultados " (sic) (Las cursivas son nuestras). Consiguientemente, al estar debidamente acreditado la existencia de marca de ganado de los propietarios del predio anteriormente nombrado, queda plenamente establecido la titularidad de las cabezas de ganado marcadas con la letra "P" que fueron verificadas in situ, por ende, su cuantificación como carga animal para justificar la Función Económica Social, es perfectamente válida, no siendo por tal evidente que la institución encargada del proceso de saneamiento no hubiera interpretado a cabalidad dentro de los parámetros legales dicho extremo, como acusa la parte demandante" (SIC) (Las cursivas y negrillas son añadidas).
En ese entendido cabe señalar ciertos aspectos que hacen al análisis del presente caso en concreto, en el sentido que la mencionada documentación respaldatoria, aunque de data posterior a las pericias de campo fue recabada por el interesado a efectos del saneamiento, toda vez que el interesado lo presentó como medio de prueba para demostrar el cumplimiento de la Función Económica Social en su predio, que posteriormente el INRA la revisó, analizó y valoró en el Informe en Conclusiones, tomando en cuenta los siguientes aspectos: a) El principal medio para la comprobación de la Función Económica Social, es la verificación directa en el terreno, durante la ejecución de la atapa de las pericias de campo, b) El interesado podrá hacer uso de todos los medios de prueba que estén a su alcance para demostrar el cumplimiento de la Función Económica Social en su predio, c) Complementariamente existe la posibilidad de demostrar con información técnica y/o jurídica idónea que resulte útil para demostrar el cumplimiento de la Función Económico Social, d) La normativa reglamentaria vigente en el momento en que se produjo el trabajo de campo, no es limitativa en cuanto a los medios probatorios, ni establece plazos para su presentación, e) La documentación que acredite el cumplimiento de la Función Económico Social en vigencia del D.S. N° 25763 podía ser presentada por el beneficiario en la etapa de Exposición Pública de Resultados, y f) En virtud al art. 240 del anterior Reglamento de la Ley N° 1715 la documentación presentada en la etapa de Exposición Pública de Resultados debía ser analizada y considerada a efectos del saneamiento en un nuevo informe, sin embargo con el nuevo reglamento, al haberse suprimido la etapa de Exposición Pública de Resultados, en la transición del anterior reglamento al nuevo reglamento, la documentación presentada no podría dejar de analizarse, correspondiendo efectuar este su análisis en el Informe en Conclusiones, caso contrario se vulneraria los derechos del administrado.
En el caso presente se debe aclarar que en el saneamiento del predio "Grigota y Verdolaga", en su primera etapa de Relevamiento de Información en Campo, se efectuó con el D.S. N° 25763, es decir hasta la conclusión de las pericias de campo; posteriormente, entró en vigencia el D.S. N° 29215, por lo que ya no se efectuó las etapas subsiguientes como ser la etapa de Evaluación Técnico Jurídica y la etapa de Exposición Pública de Resultados, las cuales fueron suprimidas por el nuevo Reglamento, habiéndose efectuado en el presente caso, luego de la adecuación al nuevo reglamento y complementación con el relevamiento de información en gabinete, directamente en el Informe en Conclusiones, en el que se valoró el cumplimiento de la Función Económico Social en base a toda la documentación aportada en las etapas anteriores.
Asimismo la Sentencia Agroambiental Nacional S1 N° 012/2016, dictada dentro del proceso contencioso administrativo seguido por el Viceministerio de Tierras contra el Director Nacional del INRA, en el que se declaró improbada la demanda, señaló lo siguiente: " (...) Referente a la inexistencia del registro de marca de ganado en la etapa de pericias de campo , efectivamente de la revisión de la Ficha Catastral cursante de fs. 26 a 28 de la carpeta de saneamiento, en los numerales 46 y 47 se establece por un lado la existencia de marca de ganado sin que se haya adjuntado el registro de la misma; sin embargo a fs. 95 de los antecedentes cursa el formulario de Registro de Marca emitido por la Federación de Ganaderos de Santa Cruz adjuntado por el nuevo beneficiario, verificándose que la señal de marca establecida en la Ficha Catastral es la misma consignada en la Certificación; que si bien el Certificado de Registro de Marca de ganado lleva como fecha de emisión el 19 de octubre de 2008, posterior a la realización de las pericias de campo, no existe constancia presentada por la parte actora que la fecha de emisión del citado certificado fuera también la fecha de registro de marca como se arguye en la demanda; asimismo, es preciso hacer notar que un aspecto muy distinto es que en la Ficha Catastral o Registro de Conteo de Ganado conste la inexistencia de ganado con marca y otra es que exista el ganado con marca y no se cuente en ese momento con la Certificación de Registro de dicha marca de ganado, aspecto subsanable conforme el art 240 del D.S. N° 25763 aplicable en su momento y que en virtud del principio de la verdad material, lo importante en la verificación de la actividad ganadera es el conteo de ganado con marca antes que sólo el registro documental de dicha marca " (SIC) (Las cursivas y negrillas son añadidas).
En el caso de autos se evidencia que en la Ficha de Verificación de la FES se consigna la misma marca de ganado que posteriormente fuera registrado a nombre del interesado, advirtiéndose que el representante legal de la empresa encargada de realizar el levantamiento catastral en el predio, hizo constar el ganado contabilizado en la cantidad de 1000 cabezas de bovinos y 14 de equinos, así como la marca consignada en la misma Ficha; al respecto de la revisión de los actuados en el proceso de saneamiento se evidencia que de fs. 141 a 154 cursan a fotografías del ganado bovino y equino, que pese a que no se advierte la marca por la distancia, guardan relación con la información contenida en la referida Ficha donde se consigna la existencia del ganado vacuno y equino, datos que fueron debidamente considerados en el Informe en Conclusiones, por lo que el INRA adecuó su actuar dentro del marco de la legalidad, realizando la valoración integral de todo el proceso de saneamiento, habiendo tomado en cuenta además la infraestructura existente como ser la vivienda, el tanque de agua, el corral, pastizales y atajados. Por ello, se concluye que estos hechos no son contrarios a lo establecido por el art. 238-III-c) del D.S. N° 25763 vigente en su momento, toda vez que de manera taxativa establecía que: "En las propiedades ganaderas además de los parámetros establecidos en los incisos a) y b) precedentes, se verificara la cantidad de ganado existente en el predio, constatando su registro de marca ..." (SIC) (Las cursivas y negrilla son añadidas); así como el art. 240 establecía que: "El interesado podrá hacer uso de todos los medios de prueba que estén a su alcance para demostrar el cumplimiento de la Función Económico Social en su predio" (SIC) Las cursivas y negrilla son añadidas.
Por lo expuesto consideramos que no se ha transgredido lo establecido en los arts. 238-II-c) y 240 del D.S. N° 25763, vigentes en su momento, puesto que estas disposiciones reglamentarias no establecen taxativamente plazos perentorios que obliguen a presentar la documentación en el momento de la verificación de la FES en el predio; tampoco prohíbe que su presentación sea posterior a las pericias de campo, por lo que el certificado o registro de marca podía ser presentado en forma posterior, toda vez que el INRA no estaba obligado a investigar en campo sobre el certificado de Registro de Marca, siendo que su valoración por parte del ente administrativo se efectuada posteriormente en el informe correspondiente; consiguientemente siendo que en el presente caso se verificó en el predio la existencia de 1.000 cabezas de ganado, consignándose la marca KG en la Ficha de Verificación de la FES, que es la misma consignada en el Registro de Marca de Hierro y la copia legalizada de Registro de Marca de Hierro que cursa a fs. 101 y 102 del legajo de saneamiento que posteriormente fueran recabadas y presentadas por el beneficiario del predio "Grigota y Verdolaga"; quedó demostrando con esto que el administrado contaba con dicho registro aunque en forma posterior; consiguientemente concluimos que el INRA en el momento de emitir el Informe en Conclusiones para de determinar el cumplimiento de la FES, efectuó la valoración integral de toda la documentación presentada como prueba, siendo contrastada con los datos levantados en campo.
Sobre este punto tomamos en cuenta el principio "In dubio pro actione" que significa: "En caso de duda a favor de la acción", siendo este un principio fundamental del Derecho Administrativo, aplicable en diferentes ámbitos del mismo, constituyéndose como una garantía a favor del administrado, debido a que la Administración se encuentra obligada a interpretar la norma en favor del administrado en el ejercicio del derecho de acción. Este principio es reconocido por la doctrina como parte del principio de favorabilidad, integrándose a los derechos o garantía del administrado y de la interpretación más favorable en el ejercido del derecho de acción.
Bajo este lineamiento la administración pública, debe asegurar la prosecución del proceso administrativo, más allá de las dificultades de índole formal. La aplicación de este principio, que se encuentra en nuestra economía jurídica vigente, deriva de una importante regla de interpretación en virtud de la cual, en caso de duda debe interpretarse en el sentido más favorable a la continuación del procedimiento.
El Tribunal Constitucional, en cuanto al principio de favorabilidad, conforme lo señalado, refiere al "in dubio pro actione" en su Sentencia Constitucional N° 136/2003-R determinando: "...Que, en coherencia al principio de informalismo, se tiene al principio de favorabilidad, entendido por este Tribunal en SC 136/2003-R, en sentido de que '...el intérprete está obligado a optar por aquel entendimiento interpretativo que desarrolle de mejor forma y con la mayor efectividad, los derechos, principios y valores que consagran el orden constitucional'; de acuerdo al sentido de ambos principios (informalismo y favorabilidad), con la finalidad de garantizar el debido proceso y derecho de defensa del administrado o de quien se encuentra siendo procesado, el ordenamiento administrativo permite a la autoridad administrativa realizar una interpretación favorable al procesado, corrigiendo esas equivocaciones formales en las que incurrió quien está siendo administrado..." (SIC) (Las cursivas y negrillas son añadidas).
Por lo descrito el principio "In dubio pro actione" está relacionado con el principio de informalismo que pregona la inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrado, sin que ello interrumpa el procedimiento administrativo; asimismo tiene que ver con el principio de "Buena Fe" que implica una presunción de confianza a favor del administrado, y finalmente con el principio de "Verdad Material" que implica que la autoridad administrativa competente, debe verificar plenamente los hechos que sirven de motivo para sus decisiones, para lo cual debe adoptar todas las medidas probatorias necesarias.
En ese entendimiento, de la revisión del Informe en Conclusiones de fs. 197 a 202 del legajo de saneamiento, emitido luego de haberse procedido con la adecuación al Reglamento Agrario vigente, conforme se desprende del referido informe de fs. 188 a 191 de los antecedentes, se tiene que en la valoración del cumplimiento de la Función Económico Social, según los formularios del proceso agrario, así como la documentación proporcionada por el administrado y los datos técnicos aportados en la encuesta catastral, se estableció correctamente el cumplimiento de la Función Económico Social identificado en pericias de campo, conforme prevén los arts. 393 y 397 de la C.P.E., art. 2 de la Ley N° 1715 y arts. 155 y 167 del D.S. N° 29215; toda vez que en el caso de autos se demostró la titularidad de las 1000 cabezas de ganado, declaradas en el formulario de Verificación de la FES, conforme establecen los arts. 238-III-c), 239 y 240 del D.S. N° 25763, que fueron considerados en el Informe en Conclusiones donde se evaluó la Función Económico Social, tomando en cuenta todos los aspectos intrínsecos a su cumplimiento.
Por otra parte cabe señalar que el art. 2 de la Ley N° 80, desarrollado en el Considerando III del presente fallo, identifica a las Alcaldías Municipales, Inspectorías de Trabajo Agrario y Asociación de Ganadería para efectuar el registro de marca de ganado, sin embargo conforme lo señalado en dicho considerando, no está expresamente prohibido el registro en otras entidades del Estado, por tanto en consideración a la costumbre y tradición que rigen en nuestras regiones, corresponde el reconocimiento de los registros de marca, realizados en la Policía Nacional de Bolivia, por ser documentos envestidos de legitimidad, máxime si se trata de entidades públicas que representan al Estado, por tanto estos documentos se constituyen en válidos para su revisión y consideración; asimismo el hecho que las certificaciones de marca de ganado que acreditan el derecho propietario del beneficiario hayan sido obtenidos y presentados con posterioridad a la realización de las pericias de campo, no es un argumento válido para que se anule el procedimiento de saneamiento, conforme se tiene establecido en las Sentencias Agroambientales precedentemente citadas, máxime si se considera que los arts. 238 y 240 del D.S. N° 25763 vigentes en ese entonces, no establecían ningún plazo de carácter taxativo o perentorio para la obtención y presentación de los medios probatorios para acreditar el cumplimiento de la Función Económico Social, pudiendo la parte interesada presentar documentación antes de que se proceda a su valoración, conforme se estableció también en su momento en las Sentencia Agrarias Nos. S2a 11/2003 y S2a N° 17/2003.
Consiguientemente, entendiendo que la Función Económico Social es un concepto integral que comprende todo el conjunto de hechos y actos que se desarrollen conforme a los mandatos que fija la ley, contrastados todos los elementos identificados durante la verificación de la Función Económico Social durante las pericias de campo y el trabajo posteriormente efectuado conforme el Reglamento Agrario vigente, en el que se valoró la Función Económico Social de manera integral, conforme la normativa desarrollada en el Considerando III de la presente resolución; resulta, no ser evidentes los argumentos de la parte actora, al no advertirse vulneración a la normativa legal y reglamentaria citada y desarrollada en el Considerando III de la presente resolución.
V. 2. Del antecedente agrario, la tradición del predio y el supuesto fraude en la acreditación del expediente agrario N° 56632.
Con referencia al antecedente agrario y la tradición del predio "Grigota y Verdolaga" se establece que evidentemente el referido predio deviene del expediente agrario N° 52232.
Sobre el punto demandado referido al supuesto fraude, cabe puntualizar que la Sentencia emitida por el Juez Agrario Móvil, habiendo sido aprobada en grado de revisión por el Auto de Vista de 7 de julio de 1992 por los Vocales del Ex CNRA de ese entonces, la misma no fue objeto de anulación previa auditoria de dicho trámite en su debida oportunidad, tampoco existe ninguna resolución que haya dictaminado la nulidad del referido trámite por autoridad competente. Lo que aconteció en el caso objeto de análisis, fue que luego de efectuarse la Auditoria Jurídica el 8 de enero de 1996, que cursan a fs. 26 a 29 del expediente agrario N° 56632, anexo a la carpeta de saneamiento; fue que, ya en el proceso de saneamiento el referido Auto de Vista fue dejado sin efecto al ser modificado por la Resolución Administrativa ahora impugnada, previo cumplimiento del procedimiento de saneamiento, por lo que la Sentencia aludida que dotó en el trámite social agrario de tierras fiscales a los titulares iniciales del predio "Grigota y Verdolaga", ahora objeto de saneamiento, quedó sin efecto legal alguno; consiguientemente, al no ser responsable el actual beneficiario y subaquirente de buna fe del referido predio, por los posibles vicios que pudieron haberse presentado en dicho trámite; demostrado como se tiene la tradición del predio según el Certificado de Derechos Reales que cursa de fs. 203 a 205 de la carpeta de saneamiento, no puede sufrir las consecuencias de actos que son de responsabilidad de terceras personas, presumiéndose la buena fe de quien ha acudido a una autoridad a realizar su trámite conforme a derecho sin conocer que esta autoridad no estaba legitimada para realizar el mencionado trámite, en razón de que el subadquirente cree haber adquirido del propietario o titular del predio. En ese sentido es menester dejar establecido respecto a este punto que en consideración del principio de buena fe y el carácter social de la materia, efectuado el análisis integral de todo el proceso, se concluye que la decisión del ente administrativo plasmado en la Resolución Final de Saneamiento, por el que se subsana los vicios de nulidad identificados en el proceso se saneamiento, se encuentra basado y sustentado en los principios y normativa acorde al saneamiento de la propiedad agraria, aclarando que los documentos presentados en el proceso contencioso administrativo por parte del actor, como ser la R.S. N° 212822, las certificaciones del Archivo Central y Base de Datos del INRA, en todo caso podían ser analizados en su momento por la autoridad competente que determine el fraude previsto por el art. 270 del D.S. N° 29215, no correspondiendo en este caso declarar la nulidad absoluta del expediente agrario N° 56632 por estos motivos, tomando en cuenta que el expediente estaba bajo custodia del propio INRA, cuyo original fue remitido a este Tribunal Agroambiental para su valoración, por lo que el argumento sostenido por el demandante sobre este punto carece de fundamento, además de que en el proceso de saneamiento no se demostró el supuesto fraude en la acreditación de dicho expediente, toda vez que según el Informe ARCH-INF/082/2011 de 12 de octubre de 2011 del responsable del Archivo del INRA, refiere que no se posee ninguna información para establecer si el Sr. Miguel Toledo Hurtado, fungió el año 1991 como Juez Agrario Móvil dependiente del Ex CNRA.
Por otra parte cabe recalcar que en las pericias de campo se demostró la existencia de ganado en el predio, cuya propiedad se acreditó por los certificados presentados en el saneamiento, comprobándose tal hecho por los datos recogidos en las pericias de campo, así como por los medios complementarios como son las imágenes satelitales efectuadas por el INRA, que fueron verificadas y corroboradas por el Departamento Técnico de este Tribunal mediante el Informe Técnico TA-DTE N° 001/2019 de 4 de enero de 2019, cursante a fs. 259 a 263 de obrados, en el que se establece la existencia de sobreposición entre el plano cursante en el Expediente N° 56632 y la superficie mensurada en el proceso de saneamiento del predio "Grigota y Verdolaga", sobreponiéndose aproximadamente en un 97.1 % al plano del expediente agrario N° 56632; y, respecto a la existencia de actividad antrópica identificada a través de imágenes satelitales sobre la superficie del plano cursante en el expediente N° 56632, y del análisis multitemporal realizado a las imágenes satelitales LANDSAT de las gestiones 1994, 1996 y 1997, se determina la existencia de actividad antrópica en el área del plano del expediente agrario N° 56632; concluyéndose que según el Informe de Relevamiento de Información en Gabinete de 5 de noviembre de 2009, que cursa a fs. 192 a 193 de la carpeta de saneamiento, en cuanto se refiere a los datos de superficie del expediente agrario, con relación a los datos obtenidos en pericias de campo, se encuentran sobrepuestos al predio mensurado, datos que fueron refrendados por el Informe en Conclusiones de 9 de noviembre de 2009, cursante a fs. a fs. 197 a 202 de la carpeta de saneamiento, por lo que se corrobora el cumplimiento de la Función Económico Social.
Asimismo, en virtud del análisis efectuado al proceso agrario, confrontados los datos de gabinete con los obtenidos en campo, se establece que el trámite agrario contenido en el expediente N° 56632, cuyo original fue remitido por el INRA, en su oportunidad fue analizada y valorada por el ente administrativo en cumplimiento a las normas establecidas para dicho efecto tal cual se constata de los datos contenidos en los informes elaborados por el INRA, como son el Informe de Relevamiento de Información en Gabinete de fs. 192 a 193 y el Informe en Conclusiones de fs. 197 a 202 del legajo del proceso de saneamiento, llegándose a tener por válidas las actividades de campaña pública, pericias de campo e informes circunstanciados de campo, efectuados con el anterior Reglamento Agrario, una vez adecuando el proceso al D.S. N° 29215, determinándose luego de efectuado el mosaico del expediente N° 56632, que este se encuentra sobrepuesto al predio mensurado, el mismo que coincide con el Informe Técnico TA-DTE N° 001/2019 de 4 de enero de 2019 elaborado por el Departamento Técnico Especializado de este Tribunal Agroambiental tal cual se tiene establecido, reconociéndose la tradición del predio, y tomando en cuenta las especificaciones contenidas en la relación de datos de campo, esto en aplicación del art. 1311-I del Código Civil que le otorga la fe probatoria a los efectos del proceso de saneamiento de la propiedad agraria, ratificándose una vez más el cumplimiento de la F.E.S. conforme lo previsto en los arts. 393 y 397 de la C.P.E., art. 2 de la Ley N° 1715 y arts. 155 y 167 del actual Reglamento Agrario.
V. 3. Del Informe en Conclusiones y Resolución Final de Saneamiento.
Respecto al Informe en Conclusiones y la Resolución Final de Saneamiento, corresponde manifestar que estos se basan en la normativa y actuados descritos en los Considerandos III y IV y los criterios expuestos en los puntos anteriores, habiéndose establecido que en el Informe en Conclusiones se realizó una correcta valoración del cumplimiento de la FES, estableciéndose correctamente la existencia de vicios de nulidad relativa identificados en el trámite de dotación efectuado por el Ex CNRA, aspecto que fue plasmado en la Resolución Administrativa RA SS N° 0120/2010 de 4 de marzo de 2010, al haberse identificado los vicios de nulidad relativa por falta de notificación a los interesados del trámite agrario N° 56632 y el incumplimiento de la calificación de la propiedad en la Sentencia dictada en dicho trámite, por lo que de acuerdo a los arts. 243-I y 245 del anterior Reglamento Agrario se dispuso conforme corresponde, la modificación del Auto de Vista de 7 de julio de 1992 dictado en por el Ex CNRA que aprobó la merituada Sentencia dictada por el Juez Agrario Móvil observado, subsanándose de esta forma los vicios de nulidad relativa, por lo que se dispuso la emisión del respectivo Titulo Ejecutorial, conforme establecen los arts. 336-II-b) y 338 del actual Reglamento; todo ello en consideración a la documentación aportada por el interesado respeto a la tradición, posesión y derecho propietario, procediendo a la valoración y cálculo de la FES, la evaluación de los datos técnicos sobre la ubicación, superficie, límites del predio, la consideración de las omisiones anteriores y todos los aspectos relevantes producidos en el proceso de saneamiento, en cumplimiento a lo establecido por el art. 304 del D.S. N° 29215. Asimismo, se tiene establecido que en el presente caso se produjo la conjunción de posesiones, conforme los alcances del art. 309-III del D.S. N° 29215, habiendo sido corroborada tanto la posesión como el cumplimiento de la FES, por los datos levantados en el relevamiento de información en campo, en conformidad a lo establecido por el art. 239-II del D.S. N° 25763, siendo correcta la calificación realizada por el ente administrativo, toda vez que según la Ficha Catastral la propiedad tiene características de una empresa ganadera, ante la existencia de ganado e infraestructura para la ganadería; esta última, corroborada por las imágenes satelitales en las que se identificó la vivienda, atajados, alambrado y otros que coinciden con las mejoras declaradas en pericias de campo, determinándose consiguientemente la existencia de actividad antrópica, lo que indicaría presencia humana en el lugar anterior al año 1996, constituyéndose este en un medio complementario a la verificación directa en campo en el que se comprobó la existencia de mejoras al interior del predio "Grigota y Verdolaga", por lo cual se concluye que el ente administrativo efectuó una correcta valoración del cumplimiento de la Función Económico Social.
En lo que se refiere a la clasificación del predio como empresa con actividad ganadera cabe señalar que esta fue determinada como producto de los datos levantados en campo, siendo debidamente evaluados en el Informe en Conclusiones y reflejados en la Resolución Administrativa impugnada, previo análisis y valoración jurídica de todo lo actuado dentro del proceso administrativo de saneamiento, efectuado en conformidad a la Disposición Transitoria Décima de la Ley Nº 1715, tomando en cuenta el art. 21 del D.L. Nº 3464; por lo que es en este marco, se estableció la superficie utilizada por carga animal, en base a la cantidad de ganado existente en el predio de acuerdo a los datos obtenidos en pericias de campo, superficie que sumada a los demás aspectos que implican el cumplimiento de la Función Económico Social, como mejoras y construcciones, dieron la superficie otorgada al beneficiario de acuerdo al detalle contenido en el citado informe; en tal sentido, se determinó correctamente la clasificación del predio "Grigota y Verdolaga" como empresa ganadera, de acuerdo a la actividad desarrollada y la superficie mensurada, reiterando que no existió mala valoración del cumplimiento de la Función Económico Social establecida en los arts. 2-II y 3 de la Ley Nº 1715, toda vez que se verificó directa, física, real y objetivamente la existencia de cabezas de ganado mayor, consignándose la marca y registro correspondiente, además de verificada la existencia de infraestructura, aspectos que indudablemente se constituyen en elementos primordiales e imprescindibles para determinar la actividad ganadera en función a la superficie determina; consiguientemente no se evidencia que hubiera habido errónea valoración de la FES, ni errónea clasificación del predio como señala la parte actora, careciendo de todo sustento legal y fáctico lo reclamado.
Consiguientemente, por los fundamentos y razonamientos expuestos en los puntos V.1, V.2 y V.3 de este último Considerando, se concluye que el Instituto Nacional de Reforma Agraria no ha incurrido en ningún vicio de nulidad que se hubiera identificado en el relevamiento de información en campo y gabinete, así como en los subsiguientes actuados efectuados en el procedimiento de saneamiento del predio "Grigota y Verdolaga", habiéndose valorado integralmente todos los hechos producidos en el proceso de saneamiento, principalmente respecto al cumplimiento efectivo de la Función Económico Social, siendo la actuación del ente administrativo, acorde a la normativa vigente en cada una de las etapas cumplidas en el proceso de saneamiento, así como en la emisión del Informe de Adecuación GSB-BID 1512-UCP N° 083/2009; enmarcándose cada una de las etapas de dicho proceso a lo prescrito por la normativa agraria vigente en su momento, contenidas en los Decretos Supremos Nos. 25763 y 29215, consiguientemente corresponde fallar en este sentido.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental impartiendo justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 189-3 de la Constitución Política del Estado y art. 36-3 de la Ley N° 1715, modificada parcialmente por la Ley N° 3545, falla declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa, cursante de fs. 14 a 20 de obrados, interpuesta por José Manuel Pinto Claure, Viceministro de Tierras, en contra de Julio Urapotina Aguararupa, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria; consiguientemente, se declara firme y subsistente, con todo el valor legal la Resolución Administrativa RA SS N° 0120/2010 de 4 de marzo de 2010 pronunciada dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio SAN SIM, respecto al polígono N° 199 de la propiedad actualmente denominada "Grigota y Verdolaga", ubicada en el cantón San José, sección Primera, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz.
Notificadas que sean las partes con la presente Sentencia, devuélvanse los antecedentes remitidos por el INRA, en el plazo máximo de 30 días.
Regístrese, notifíquese y archívese.-
Fdo.
Gregorio Aro Rasguido Magistrado Sala Segunda
Rufo N. Vásquez Mercado Magistrado Sala Segunda
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