SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª N° 04/2018
Expediente: N° 2297/2016
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: Nicolás Herrera Barca, en su condición de Alcalde Municipal de Entre Ríos | |
Demandado: Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria | |
Distrito: Tarija | |
Fecha: Sucre, 19 de febrero de 2018 | |
Magistrada Relatora: Dra. María Tereza Garrón Yucra |
VISTOS: La demanda contencioso administrativa cursante de fs. 534 a 540 vta., de obrados, subsanada mediante memoriales cursantes de fs. 916 a 919 vta., de fs. 941 a 943 y de 946 a 947, interpuesta por Nicolás Herrera Barca, en su condición de Alcalde Municipal de Entre Ríos, contra el entonces Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS N° 1135/2016 de 27 de mayo de 2016, pronunciada dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio, respecto a los predios denominados "Canaletas" y "Unidad Educativa Canaletas Centro", correspondiente al polígono N° 109, ubicados en el municipio Entre Ríos, provincia O' Connor del departamento de Tarija, que dispone adjudicar el predio "Canaletas" a favor de Martina Ovando Rojas de Flores en una superficie de 51,6233 ha, clasificada como pequeña ganadera y declarar la ilegalidad de la posesión del Gobierno Autónomo Municipal de Entre Ríos, respecto a la propiedad "Unidad Educativa Canaletas Centro", disponiendo el desalojo del mismo; demás antecedentes del proceso; y,
CONSIDERANDO: Que, el demandante Nicolás Herrera Barca, acreditando su condición de Alcalde Municipal de Entre Ríos, interpone demanda contencioso administrativa bajo los siguientes argumentos de orden legal:
Efectuando una relación del contenido de la Resolución Administrativa impugnada, sostiene que la Unidad Educativa "Canaletas Centro" se encuentra en posesión del predio por más de 50 años cumpliendo la Función Social en beneficio de la niñez de la Comunidad de Canaletas, y que ello estaría comprobado por el proceso interdicto de recobrar la posesión que siguió la Dirección Distrital de Educación Rural contra Felipe Flores y Filemón Flores en 1993, otorgándole la posesión; así como la Sentencia Constitucional N° 996/01-R de 19 de septiembre de 2001, con la cual se declaró improcedente el amparo constitucional seguido por Martina Ovando Rojas de Flores contra el Alcalde Municipal de O'Connor; y la Inspección Judicial efectuada por la Juez Agroambiental solicitada por el municipio de Entre Ríos, donde se habría corroborado que la Escuelita fue construida hace más de 50 años, que confirmaría lo verificado por el proceso Interdicto; agrega además que adjunta copias de un proceso de reivindicación seguido por Martina Ovando la cual si bien habría salido vencedora, en dicha Sentencia no se consideró que se basa en documental de la provincia Cercado y no así de la provincia O'Connor; sostiene también que el INRA no consideró que en saneamiento el Estado no puede quitarle al Estado un predio ya que las escuelas son consideradas bienes públicos y que el Derecho Agroambiental tiene por finalidad la protección de derechos colectivos frente a los derechos individuales y en el presente caso se pretende proteger propiedad privada y desalojar una escuela, por lo que sostiene que el INRA no habría valorado la prueba aportada por el ahora demandante en relación al interdicto de "retener" la posesión ya señalada, menos habría considerado la Función Social para la tenencia de la tierra y que la escuela se trata de un bien público de dominio del Estado; tampoco se habría considerado que el municipio de Entre Ríos O'Connor tiene derecho sobre el predio, conforme al art. 31-d) de la L. N° 482 que se aplicaría a ríos hasta 25 metros a cada borde de la máxima crecida, siendo que el rio Canaletas se encuentra al frente de la Escuelita de Canaletas Centro y el municipio construyó un puente peatonal en beneficio de la señalada Escuela y de los comunarios.
Cuestiona también que el Título Ejecutorial N° 10522 de propiedad de Martina Ovando sólo correspondería a algo más de 14 ha, y que ahora sorprendentemente luego del saneamiento contaría con más de 51 ha reconocidas.
Así también hace mención a lo tramitado en el proceso de saneamiento en cuestión, sosteniendo que la Resolución Determinativa, la Resolución Instructoria, Relevamiento de Información en Campo, Informe en Conclusiones e Informe de Cierre, no habrían sido notificados al Gobierno Autónomo Municipal de Entre Ríos como poseedor y legítimo propietario del predio Unidad Educativa de Canaletas Centro, con una superficie de 3360,67 m2 según matrícula registrada en DDRR y que no se está incluyendo lo establecido por el art. 31-d) de la L. N° 482. Sostiene que se habría pedido copias simples de la carpeta de Saneamiento para solicitar un nuevo relevamiento de información en campo, pero lamentablemente el INRA nunca habría atendido su pedido incumpliendo incluso una orden judicial al respecto.
Acusa también falta de fundamentación en la Resolución impugnada, ya que no efectuaría ninguna relación de hechos ni fundamentación de derecho para basar su decisión, solo mencionaría algunos Informes Legales disponiendo adjudicar una pequeña propiedad ganadera, que no sería mencionada en la parte considerativa, incumpliendo así el art. 66-a) y b) del D.S. N° 29215.
Agrega que como todo bien inmueble de propiedad municipal, conforme al art. 1538 del Cód. Civ., adjunta a la demanda el folio real del registro propietario del predio Unidad Educativa Canaletas Centro, siendo su titular el Gobierno Autónomo Municipal de Entre Ríos, ya que mediante Ordenanza Municipal N° 04/2005 de 30 de mayo de 2005 se declaró propiedad municipal a diferentes Unidades Educativas entre ellas la de Canaletas Centro de una superficie de 3360,67 m2, y que en el interdicto de recobrar la posesión tramitado en julio de 1993 ya se habría hecho entrega de la Escuelita que ya existía antes del Gobierno Municipal, toda vez que conforme al art. 13 de la Ley de Participación Popular de 1994 se trasfiere a título gratuito, libre de pasivos a favor de los Gobiernos Municipales, la propiedad de bienes muebles e inmuebles e infraestructura física de los servicios públicos de salud, educación, cultura y deportes; que tal normativa y documentación, acreditando la posesión y la propiedad de dicho Centro Educativo lamentablemente no habría sido valorada por el INRA durante el Saneamiento, agrega que Martina Ovando de mala fe habría pretendido perturbar la posesión en varias oportunidades, incluso mediante el proceso de reivindicación el cual fue tramitado en base a documental que no pertenece a la provincia O'Connor sino a Junacas Santa Ana Cercado Tarija, es decir en otra jurisdicción.
Considera que, de ejecutarse la Resolución Administrativa impugnada, el predio que es infraestructura educativa pasaría a manos privadas y que el INRA en la valoración efectuada no consideró el art. "164" de la L. N° 1715 ni el art. 3-d) del D.S. N° 29215; por lo expuesto pide se declare Probada la demanda y nula la Resolución Administrativa impugnada anulando obrados hasta el Informe de Evaluación Técnico Jurídica Us.T.J. N° 027/2005 de 16 de marzo de 2005, valorándose la posesión real del predio Escuelita de Canaletas Centro, desde 1952, como bien público de dominio del Estado, protegiéndose el derecho a la educación conforme a la CPE.
CONSIDERANDO: Que, mediante auto cursante de fs. 949 a 950 de obrados, se admite la demanda contencioso administrativa, planteada contra la Resolución Administrativa RA-SS N° 1135/2016 de 27 de mayo de 2016, disponiéndose la citación del demandado Director Nacional a.i. del INRA y de los terceros interesados: Dirección Departamental de Educación de Tarija, Dirección Distrital de Educación de la provincia O'Connor, Corregimiento de la Comunidad de Canaletas, Comunidad de Canaletas, Junta Escolar de dicha Comunidad, profesor Edwar Alberto Benitez Tolaba, Arsenio Huanca Aguirre, Segundina Soto de Ovando, Marcelino Huanca, Mariano Pimentel Aparicio, Daminga Huanca de Mapanzo, Pánfilo Guzmán Torrez, Rosaura Condori Farfán, Dionicia Jiménez Ovando, Santiago Reyes, Marcos Tárraga y Martina Ovando Rojas de Flores.
CONSIDERANDO: Que, la autoridad demandada ahora Directora Nacional a.i. del INRA , mediante memorial cursante de fs. 1111 a 1115 de obrados, inicialmente remitido vía fax de fs. 1096 a 1104, efectuando previamente una relación de los antecedentes contesta la demanda interpuesta en autos, bajo los siguientes argumentos:
Que, durante las Pericias de Campo se evidenció in situ que la beneficiaria (Martina Ovando) habría demostrado cumplir la Función Social, además de la tradición agraria respecto al predio "Canaletas" y la posesión pacífica, por el contrario la Alcaldía de Entre Ríos, entre la documentación presentada únicamente habría presentado el Título Ejecutorial a favor de Isabel Rojas T. (madre de Martina Ovando) y la Ordenanza Municipal N° 16/2002, que darían a entender que ya tendrían infraestructura sobre un terreno que aun no le pertenecía, ante tal afirmación, antes de emitirse Resolución Final se solicitó a la Alcaldía de Entre Ríos fotocopias del proceso de expropiación ordenado mediante Ordenanza Municipal N° 16/2002, sin que hubiere respuesta; agrega que en la socialización de resultados del proceso de saneamiento la Alcaldía no efectuó observaciones ni solicitó complementación lo que denotaría una aceptación tácita a los resultados.
Agrega que Martina Ovando habría estado reclamando su derecho de propiedad desde 1993, según documentación presentada en Pericias de Campo, dentro de las cuales cursaría una Sentencia de una acción de reivindicación de 29 de diciembre de 1994 iniciada por Martina Ovando contra la Alcaldía, que declara Probada la demanda y dispone la restitución de la fracción en litigio en el plazo de 60 días, y que se habría rechazado la solicitud de Saneamiento Simple de la Alcaldía respecto a la Escuelita Canaletas Centro; por lo que estaría demostrado que la Alcaldía no estuvo en posesión pacifica del predio, habiéndose evidenciado su posesión ilegal, por lo que la decisión del INRA se habría enmarcado dentro de la normativa vigente.
Agrega que la Alcaldía de Entre Ríos habría vulnerado el art. 401-I de la CPE, concordante con el art. 57 de la misma Constitución, no pudiendo hablarse de bien público sino existiría la cancelación del justiprecio; que si bien el Título Ejecutorial N° 10522 dota la superficie de 14,5300 ha a Isabel Rojas T, de la mensura realizada en el predio "Canaleta" se habían establecido que la beneficiaria Martina Ovando, cumplía la FS y estaba en posesión de un total de 51,6233 ha, regularizando su derecho propietario, adjudicándole la superficie total en posesión legal.
Refiere que, en relación a los predios en conflicto "Canaletas" y "Unidad Educativa Canaletas Centro" se habría cumplido con el principio de publicidad conforme al art. 76 de la L. N° 1715, formando parte activa del proceso de saneamiento ambos interesados, habiendo participado Dolores Torres Cruz en Pericias de Campo en representación del Municipio y que se socializaron los resultados del trámite conforme con el art. 305 del D.S. N° 29215, cumpliéndose con los avisos públicos y finalmente mediante cédula se notificó al Gobierno Autónomo Municipal de Entre Ríos, teniendo conocimiento de todas las etapas del proceso de saneamiento y de la conclusión del mismo, dando origen a la presente impugnación.
Manifiesta que en la parte considerativa de la Resolución Administrativa RA-SS N° 1135/2016 se detallan todos los actuados que sirvieron de base a la decisión, contando con el fundamento legal.
Sostiene que en los antecedentes del proceso de saneamiento no cursa la documentación señalada por el actor referida a un proceso interdicto, por lo que al no ser presentada no pudo ser valorada; señalando finalmente que el INRA adecuó sus actos a la normativa vigente en su oportunidad remitiéndose a los antecedentes cursante en la carpeta de saneamiento del predio en cuestión; con lo que solicita se declare improbada la demanda cursante en autos.
Contestación de los Terceros Interesados.-
Consta de fs. 995 a 998 el apersonamiento del tercero interesado Jordán Guzmán Murguía en su condición de Secretario General de la Comunidad Canaletas , el cual efectuando una relación de los actuados de saneamiento del predio en cuestión y de la documentación presentada con la demanda, refiere que la Escuelita de Canaletas nunca habría funcionado en la casa de hacienda, siendo su ubicación original el lugar donde actualmente funciona y que fue donada por Isabel Rojas, madre de Martina Ovando; por lo que se adhiere al tenor íntegro de la demanda, iniciada por el Gobierno Autónomo Municipal de Entre Ríos. Posteriormente, mediante memorial de fs. 1290 a 1291 de obrados, junto a Mariano Pimental (Corregidor), fundamentan su posición de apoyo a la demanda sosteniendo que en el proceso de saneamiento correspondió al INRA efectuar instrumentos complementarios de verificación como ser imágenes satelitales a fin de sustentar su decisión y no basarse en apreciaciones subjetivas, sin otorgar valor legal a las certificaciones de posesión, poniendo en duda que la infraestructura de la Escuela sería anterior a la promulgación de la L. N° 1715; que en un plano de igualdad y existiendo conflicto correspondía que la entidad administrativa verifique la posesión anterior; y no concluir erradamente que la Escuela hubiere afectado derechos legalmente constituidos, ya que en la Resolución Final de Saneamiento Martiana Ovando de Rojas no tendría la calidad de subadquirente del predio.
Que, por memorial de fs. 1005 a 1006 de obrados, se apersona Martina Ovando Rojas de Flores, promoviendo inicialmente un incidente de nulidad de citación, el cual es resuelto mediante Auto de fs. 1256 a 1257 de obrados, rechazando el mismo y que al presentar recurso de reposición dicha resolución, es confirmada mediante Auto de fs. 1309 a 1310 vta., de obrados; constando finalmente su pronunciamiento sobre la demanda interpuesta mediante memorial de fs. 1391 a 1397 de obrados, negándola en todas sus partes y manifestando que el predio denominado "Canaletas" es de su propiedad y que fue víctima de amenazas y malos tratos de los comunarios que dirían que no merece dicha propiedad; que el predio en cuestión lo adquirió por sucesión hereditaria y que siempre trabajó en el mismo cumpliendo la Función Económico Social; que en 1990 la dirección Distrital de Educación Rural habría comenzado a perturbar su pacífica posesión ingresando a su propiedad, pese a tener ellos una Hacienda que era destinada a la construcción de la Escuela que fue dotación de la Reforma Agraria y que la maestra Sobeida Castellón de Aranibar vino a trabajar de maestra en ese establecimiento de ese terreno que se encontraba destinado para la Escuela y que junto a su familia procedieron a refaccionar las habitaciones de la casa de Hacienda y ahí establecieron su hotel hasta el presente, acto irregular consentido por las autoridades Comunales y del Municipio, ocurriendo los hechos en 1990; y que en 2001 por orden del alcalde de ese entonces se procedió a iniciar los trabajos para la construcción de la Escuela, justo dentro de la parcela de terreno que sería de su legítima propiedad, abusando de su situación de autoridades; que luego el Alcalde habría solicitado saneamiento al INRA, el cual fue rechazado por no poder demostrar derecho de propiedad, sin embargo se habría continuado construyendo ilegalmente, por lo que inició una acción reivindicatoria en contra del Municipio, emitiéndose en 2002 Sentencia favorable a su persona la cual se encontraría ejecutoriada.
Considera que el trabajo del INRA fue acorde a la ley, adjudicando a su favor la superficie de 51,6233 ha, y que la Alcaldía nunca habría demostrado posesión legal; niega asimismo el cuestionamiento en relación a que el proceso de reivindicación se hubiere llevado a cabo en otra provincia, ya que la propiedad primigeniamente abarcaba ambas provincias; que su señora madre Isabel Rojas T. nunca habría donado ningún terreno, que jamás se procedió a la expropiación ni pagado un justiprecio, siendo ilegal el registro en DDRR de la Escuela; agrega que tendría varios hijos y nietos y que el predio "Canaletas" no le alcanzaría para su numerosa familia y ganado, que el único terreno de riego sería la fracción que pretenderían usurparle y que el resto del predio es secadal lajoso, peñoso quebrado que sirve para pastoreo de animales y no para cultivo; que la profesora Sobeida Castellón de Aranibar se habría apropiado del terreno que correspondía a la Escuela y lo convirtió en restaurante y que hasta la fecha la Alcaldía no habría hecho nada para recobrar ese bien.
Niega asimismo todas las aseveraciones de la demanda sobre la existencia de otros damnificados; sostiene que, la señal de la radio ACLO Tarija se escucharía perfectamente en el lugar; que su persona cuenta con registro en DDRR sobre el predio "Canaletas" por sucesión hereditaria de su madre Isabel Rojas Tárraga, que cumplió con todos los requisitos previstos por la ley durante el proceso de saneamiento; sostiene que, consta una Sentencia debidamente ejecutoriada de acción reivindicatoria que siguió contra la Alcaldía de Entre Ríos, declarando Probada la demanda, que dispone la restitución del predio y que se tramitó ante el Juzgado de Tarija, siendo por tanto avalado su derecho por una autoridad jurisdiccional; por lo expuesto pide que se declare Improbada la demanda contencioso administrativa cursante en obrados.
Así también mediante memorial de fs. 1474 a 1475 de obrados, adjunta prueba referida a su registro en DDRR, el proceso de reivindicación, de la otorgación de amparo y garantías a su favor por parte de la Inspección Departamental de Trabajo y Justicia Campesina, documental de la Fiscalía del Distrito y de la oficina de Derechos Humanos, que apoyarían sus pretensiones. Además de aquello, en obrados se advierten notas remitidas por el SEDEGES Tarija y la Asamblea Permanente de Derechos Humanos de Tarija, apoyando la posición de Martina Ovando Rojas de Flores.
Se constata además el apersonamiento de Bernarda Choque Valdez, en su condición de Presidente de la Junta Escolar de la Unidad Educativa de Canaletas Centro , como tercera interesada, mediante memorial cursante de fs. 1052 a 1053 de obrados, mediante el cual se adhiere al tener integro de la demanda contencioso administrativa presentada, así como al apersonamiento del Secretario General de la Comunidad de Canaletas.
En el mismo sentido y petitorio cursa el apersonamiento de Mariano Pimentel Aparicio, Corregidor de la Comunidad Canaletas , mediante memorial cursante de fs. 1058 a 1059 de obrados.
CONSIDERANDO: Que, la parte actora ejerce su derecho a réplica, mediante memorial cursante de fs. 1128 a 1131 vta., de obrados, en el cual reitera los fundamentos de la demanda y precisa que el INRA consideró a Martina Ovando como poseedora legal, sin embargo no estaría la misma poseyendo desde hace muchísimos años la superficie donde se encuentra la Escuela de "Canaletas Centro" y que la misma funcionaría siempre en el mismo lugar de 1958; se ratifica en los términos de su demanda, así también adjunta un auto emitido por la Jueza Agroambiental de Entre Ríos en relación a la imposibilidad de dar cumplimiento a la Sentencia dentro del proceso de reivindicación seguido por Martina Ovando contra la Alcaldía de Entre Ríos. Por su parte a modo de réplica, el Secretario General de la Comunidad Canaletas presenta memorial de fs. 1145 a 1146 vta., adjuntando declaraciones notariales de Mariano Pimentel Aparicio, Segundina Soto de Ovando, Arsenio Huanca Aguirre, Marcos Tárraga y Bernarda Choque Valdez, los cuales fueron notificados como terceros interesados y reiterando en definitiva que se declare probada la demanda.
Por su lado la parte demandada, pese a haberse corrido traslado para la dúplica, no ejerció ese derecho, conforme se aprecia del Informe de Secretaría de Sala Primera, cursante a fs. 1312 a 1313 de obrados.
CONSIDERANDO: Que, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar la correcta actuación de la administración pública, la cual debe enmarcarse en la ley y en el Estado Constitucional de Derecho, precautelando el interés común, así como los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados. En este contexto, analizados los términos de la demanda y la contestación y compulsados con los antecedentes del caso, se establece lo siguiente:
1.- En relación a que en el proceso de saneamiento del predio "Unidad Educativa Canaletas Centro" no se hubiere efectuado una adecuada valoración de la posesión y el derecho que le asiste a esta Escuela cuya titular es la Alcaldía Municipal de Entre Ríos
1.1.- Corresponde señalar que de la revisión de los antecedentes del proceso de saneamiento de los predios "Canaletas" y "Unidad Educativa Canaletas Centro", se evidencia que el mismo fue efectuado en la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM) respecto al polígono 109, constando que cursan, la Resolución Determinativa N° 001/2003 de 31 de enero de 2003 (fs. 4 a 5 de los antecedentes) así como la Resolución de Aprobación de la Resolución Determinativa y la Resolución Instructoria N° 002/2003 de 25 de marzo de 2003 (fs. 6 a 9) y a continuación los actuados de la etapa de Campo correspondientes a las citaciones, notificaciones, Ficha Catastral, Declaraciones Juradas de Posesión Pacífica del Predio, Croquis, Registro y Fotografías de Mejoras, Actas de Conformidad de Linderos y Libretas GPS, correspondientes a los predios mencionados; emitiéndose en consecuencia el decreto de 26 de octubre de 2004, cursante a fs. 205, el cual al aprobar el trabajo de Pericias de Campo dispone la acumulación de ambos trámites de saneamiento, cursando a continuación Informe de Evaluación Técnico Jurídica Us. T.J. N° 027/2005 de 16 de marzo de 2005 (fs. 242 a 252) el cual concluye y sugiere emitir Resolución Suprema Anulatoria del Título Ejecutorial N° 30019 y vía Conversión emitir nuevo Título Ejecutorial en la superficie de 14,5300 ha y adjudicar la superficie en posesión de 37,5922 ha, del predio denominado "Canaletas", porque su titular Martina Ovando Rojas de Flores habría demostrado la Función Social como subadquirente; y en relación al predio "Unidad Educativa Canaletas Centro", mensurado en 0,3368 ha, el cual se encontraría en su totalidad dentro de la superficie del predio "Canaletas", declara la ilegalidad de la posesión y sugiere el desalojo por no haber demostrado la Alcaldía de Entre Ríos la posesión legal del mismo; constando posteriormente que dicha conclusión es modificada mediante Informe Legal DGS-JRV-TJA N° 275/2016 de 4 de marzo de 2016, de fs. 325 a 326, sugiriéndose la adjudicación de la totalidad de la parcela "Canaletas" a favor de Martina Ovando Rojas de Flores por haberse anulado el Título Ejecutorial N° 30019 del antecedente agrario N° 2122, mediante Resolución Suprema N° 06114 de 7 de septiembre de 2011 dentro del proceso del predio denominado "Quebrada de Cajas"; resultados que son contemplados en la Resolución Administrativa RA-SS N° 1135/2016 de 27 de mayo de 2016 (fs. 329 a 331) que es objeto de la presente demanda contencioso administrativa.
En ese sentido, de la revisión de tales actuados se constata que los resultados que contempla la Evaluación Técnico Jurídica efectuada, no realizan una correcta valoración de la posesión y cumplimiento de la Función Social, ya que el INRA sustenta la presunta posesión ilegal de la "Unidad Educativa Canaletas Centro", en que conforme al art. 198 del D.S. N° 25763 (vigente en ese entonces), se estarían afectando derechos legalmente constituidos, sin embargo la valoración sobre el predio "Canaletas" fue modificada en forma posterior al Informe de ETJ, mediante el Informe Legal DGS-JRV-TJA N° 275/2016, sosteniendo que el antecedente agrario correspondiente al Título Ejecutorial N° 30019 fue anulado mediante Resolución Suprema N° 06114; en ese sentido al modificar el INRA los resultados de saneamiento mediante un Informe posterior al Informe de ETJ, correspondía que realice una valoración integral en relación a los dos predios sujetos a saneamiento, determinando que ambos se encontraban en la misma situación de "poseedores" y de esa manera determinar de manera adecuada el derecho que también le asistiría a la Alcaldía de Entre Ríos, dando cumplimiento así, al art. 64 y 66-I-1 de la L. N° 1715 modificada parcialmente por la L. N° 3545, en cuanto al objeto y finalidad del saneamiento de la tierra, que determina el reconocimiento de derecho propietario aun cuando el predio en cuestión no cuente con antecedente agrario siempre que cumpla la Función Social o Función Económico Social; al margen de lo mencionado se verifica que el Informe Legal DGS-JRV-TJA N° 275/2016 cursante de fs. 325 a 326 de los antecedentes no fue puesto en conocimiento de las partes interesadas, emitiéndose directamente la Resolución Final de Saneamiento, aspecto que transgrede el debido proceso y el derecho a la defensa que les asiste a los titulares dentro del trámite.
En todo caso, correspondía al INRA hacer uso de otros instrumentos complementarios de verificación, conforme al art. 239-II del D.S. N° 25763, vigente en ese entonces, para determinar la antigüedad de la posesión sobre el predio "Unidad Educativa Canaletas Centro", por medio del análisis de imágenes satelitales multitemporales o la cartografía existente anterior a 1996 y no fundarse en presunciones en relación a la antigüedad de la posesión, basados únicamente en los procesos iniciados por Martina Ovando contra la Alcaldía de Entre Ríos.
En ese sentido, en lo relativo a la valoración de la Función Social, de la revisión de los actuados en la etapa de Pericias de Campo del predio "Unidad Educativa Canaletas Centro", se constata que cursa la Ficha Catastral levantada en 17 de octubre de 2003, Croquis, Registro y Fotografías de Mejoras, cursante de fs. 134 a 145, que evidencia que esta Escuela cuenta con aulas, cocina, campo deportivo y baño, constando fotografías de esta infraestructura, es decir que el INRA verificó la existencia física de este centro educativo, en una superficie de 0,3368 ha; sin embargo en la ETJ incurre en un valoración errónea ya que señala que Martina Ovando, la titular del predio "Canaletas", estaría en posesión legal y cumpliendo la FES en la totalidad de una superficie de 54,0280 ha (incluyendo dentro de dicha área al predio "Unidad Educativa Canaletas Centro", sobrepuesto en un 100%), sin tomar en cuenta que, según lo constatado en Campo, el área de dicha Escuela no estaba siendo ocupado por Martina Ovando; llegando por consiguiente a arribar a conclusiones que no condicen con la realidad y lo contemplado en los trabajos de Pericias de Campo, al determinar una posesión inexistente por parte de Martina Ovando, en el área ocupada por el Centro Educativo, incumpliendo de esta manera lo expresamente determinado por el art. 176 sobre los alcances de la Evaluación Técnico Jurídica en relación a los arts. 198 y 199 relativo a la identificación de poseedores, todos del D.S. N° 25763 vigente en su momento.
Así, se advierte que el INRA, al momento del análisis de la documentación presentada en "Variables Legales" del Informe de ETJ, pese a restar crédito a los Certificados y Declaración Jurada de Posesión que sostienen que la Escuela tiene una posesión desde 1955, presume y admite que estaría esta Escuela en posesión desde 1993 (tomando como referencia los actos de recuperación iniciados por Martina Ovando) afirmación que demuestra de manera incontrovertible que el INRA, consideró que tal posesión es anterior a la vigencia de la L. N° 1715, por lo que debió tomar en cuenta además que in situ verificó el funcionamiento de una Escuela, actividad educativa que se enmarca en el concepto integral de Función Social, prevista por el art. 2-I de la L. N° 1715 modificada parcialmente por la L. N° 3545, que dispone: "El solar campesino, la pequeña propiedad, la propiedad comunaria y las tierras comunitarias de origen cumplen una función social cuando están destinadas a lograr el bienestar familiar o el desarrollo económico de sus propietarios, pueblos y comunidades indígenas, campesinas y originarias, de acuerdo a la capacidad de uso mayor de la tierra." Cumpliendo por consiguiente una Escuela, una Función Social, en el área rural, susceptible de reconocimiento por el INRA a los fines del saneamiento legal de la tierra; no debiendo perderse de vista que la educación, por su interés público y social constituye una función suprema y la principal obligación financiera del Estado conforme el art. 77-I de la CPE, conteniendo una norma similar la CPE abrogada.
En ese sentido, correspondió que el INRA valore en saneamiento el cumplimiento de la Función Social del Gobierno Autónomo Municipal de Entre Ríos sobre el predio "Unidad Educativa Canaletas Centro" al ejercer una actividad educativa, no siendo ajustado a derecho que no valore positivamente que dicha actividad la venía ejerciendo desde 1993 y que incluso correspondió en su momento valorar correctamente la Declaración Jurada de Posesión Pacifica del Predio cursante a fs. 157 de los antecedentes, en la cual la Alcaldía declara una posesión desde 26 de febrero de 1955; en ese orden y en el marco de una valoración integral, tampoco resultaba coherente que se sostenga que la posesión de Martina Ovando también incluiría la Escuela, ya que ello no respondía a la realidad y a la verdad material puesto que cuando ingresó el INRA al área, constató que la Escuela no estaba siendo ocupada materialmente por Martina Ovando.
1.2.- En relación a que el INRA no habría considerado que la "Unidad Educativa Canaletas Centro" tiene comprobada su posesión desde hace más de 50 años, por medio del interdicto de recobrar la posesión que fue interpuesto por la Dirección Distrital de Educación Rural contra Felipe Flores y Filemón Flores en 1993; de la revisión de los antecedentes de Saneamiento se constata que no cursan copias de dicho proceso, y aunque el actor presenta copias de dicho trámite en su demanda, de fs. 4 a 200 de obrados, no podría exigirse a la entidad ejecutora que considere los mismos si no fueron adjuntados al proceso de saneamiento para su consideración; lo propio puede señalarse respecto a la Sentencia Constitucional Nº 996/01-R de 19 de septiembre de 2001, ya que si bien se adjunta a la demanda los actuados del trámite que le corresponde (fs. 201 a 309) referido a un recurso de amparo constitucional seguido por Martina Ovando Rojas de Flores contra el Alcalde Municipal de Entre Ríos, recurso declarado Improcedente y que fue confirmado por el Tribunal Constitucional de ese entonces, dicho antecedente no fue adjuntado al proceso de saneamiento de los predios "Canaletas" y "Unidad Educativa Canaletas Centro", no pudiendo haber sido valorado por el INRA; de la misma manera, no cursan dentro del proceso de saneamiento los actuados relativos a la Inspección Judicial efectuada por el Juzgado Agroambiental de Entre Ríos, en 13 de julio de 2016 (actuados adjuntados a la demanda de fs. 310 a 342) ya que incluso el mismo es posterior a la emisión del Resolución Final de Saneamiento de 27 de mayo de 2016; de lo que se advierte que las autoridades de la Alcaldía de Entre Ríos no adjuntaron en su momento, durante el saneamiento, documentación existente para hacer valer los derechos de la Escuela, incluso el mismo Informe de ETJ refiere que la Alcaldía habría "...adjuntado solamente Ordenanza Municipal Nº 16/2002 de fecha 01 de noviembre de 2002, en la que se confirma el hecho de que la escuela funciona en un predio que no es propiedad de la Alcaldía,..."(cita textual); tampoco consta que se hubiere aparejado al saneamiento registros en Derechos Reales, ni las Ordenanzas Municipales que declaran propiedad municipal a dicho Centro Educativo, invocadas en la demanda, menos aún se verifica, que se hubiera alegado en el trámite de saneamiento, normativa municipal basada en Ley de Participación Popular y la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, demostrándose así la negligencia de las autoridades municipales en su momento.
Sin embargo, en relación al proceso de reivindicación que incluiría al área que corresponde a la "Unidad Educativa de Canaletas Centro", que siguió Martina Ovando contra la Alcaldía de Entre Ríos, cuya Sentencia declara Probada la demanda y que data de 2 de mayo de 2002 y que a la fecha se encontraría ejecutoriada; se constata que la misma cursa en los antecedentes de saneamiento de fs. 110 a 112, habiendo sido objeto de análisis por parte del INRA, puesto que con la misma definió el derecho sobre el predio a favor de Martina Ovando, cuando en el Informe de ETJ, la entidad administrativa sostiene que dicho proceso de reivindicación así como otros reclamos ante otras instancias probarían: "...que los actos de recuperación efectuados por la Sra. Martina Ovando fueron realizados desde el año 1993,..." (Cita textual).
Al respecto, corresponde señalar que dicho análisis resulta ser erróneo ya que si bien en la Sentencia que declara Probada la demanda de reivindicación, fue declarada ejecutoriada, no es menos evidente que la misma fue dictada en atención al Título Ejecutorial Nº 30019 de 26 de diciembre de 1958 (cursante en los antecedentes a fs. 99 y vta.) emitido a favor de Isabel Rojas T., madre de Martina Ovando Rojas de Flores y sólo respecto a la superficie de 14,5300 ha de superficie; es decir que la señalada Sentencia judicial se pronunció en atención a un antecedente agrario que para ese entonces no fue todavía objeto de saneamiento, sino hasta el 2003, levantándose la Ficha Catastral en 20 de octubre de ese año; por consiguiente, resulta evidente que producto del saneamiento legal de la tierra, previsto por la L. Nº 1715, las superficies reconocidas mediante los antecedentes agrarios emitidos por el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria (ex CNRA), pudieron y pueden ser modificados en Saneamiento, dando lugar a que por efecto del cumplimiento de la FES y FS los mismos sufran variaciones disminuyendo o incluso acrecentando las superficies reconocidas según títulos, por consiguiente y para efectos de la jurisdicción agraria, los fallos emitidos con anterioridad al saneamiento y basados en antecedentes agrarios o titulados por el ex CNRA no podrían ser valorados como verdades jurídicas inamovibles, extremo que no fue en su momento considerado en ese sentido por el INRA, ya que en la ETJ del caso de autos, indebidamente dio mayor validez a un fallo judicial basado en un antecedente agrario titulado por el CNRA, sin considerar que el proceso de saneamiento tiene precisamente la finalidad de regularizar el derecho propietario agrario, bajo el parámetro del cumplimiento de la FES o FS de la tierra, conforme los dispone claramente el art. 66-I-1 de la L. Nº 1715 y que encuentra su fundamento en el art. 393 de la actual CPE.
Al margen de lo señalado, la deficiente valoración del INRA es evidente cuando habiendo considerado inicialmente el antecedente agrario con Título Ejecutorial Nº 30019, al corresponder el mismo a una superficie de 14,5300 ha y el área mensurada del predio "Canaletas" a 54,0280 ha, omitió realizar un adecuado relevamiento de Información en Gabinete, en relación a la sobreposición de tal antecedente agrario con el área mensurada, aspecto importante a efectos de establecer si el predio mensurado "Unidad Educativa Canaletas Centro" se sobreponía afectando o no al derecho reclamado por Martina Ovando, titular del predio "Canaleta"; ya que si bien cursa un Informe de Relevamiento de Gabinete de 17 de agosto de 2015, de fs. 297 a 299, el mismo fue realizado tardíamente (10 años después de la emisión del Informe de ETJ) y de manera deficiente, pues mediante tal relevamiento tampoco se identifica la sobreposición del antecedente agrario sobre los predios mensurados, a efectos de definir derechos, ya que claramente sostiene que el expediente Nº 2122 Junacas y otros, "no cuenta con un plano para poder realizar el respectivo relevamiento, ni en mapoteca..." (cita textual), sin embargo concluye que sí correspondería al señalado, al mencionarse en dicho antecedente a la "Comarca Canaletas"; pese a ello y conforme se tiene señalado líneas arriba, el INRA finalmente no llegó a reconocer el Título Ejecutorial Nº 30019 con antecedente agrario Nº 2122 denominado "Junacas", ya que mediante Informe de 4 de marzo de 2016 (fs. 325 a 326 de los antecedentes) refiere que el mismo fue anulado mediante Resolución Suprema Nº 06114 de 7 de septiembre de 2011; con lo que se advierte que, el INRA efectúa en el indicado Informe una errónea conclusión puesto que procede a la adjudicación por el total de la superficie del predio "Canaletas", sin considerar que a la Escuela, le asistía derecho también por Posesión, que resultaría legal, conforme a las precisiones del punto precedente.
De lo expuesto resulta evidente que no correspondía a efectos del saneamiento, que se hubiere valorado como cosa juzgada inamovible a la Sentencia de 2 de mayo de 2002 del proceso de reivindicación, cuando el mismo INRA advirtió que el Título Ejecutorial N° 30019 en virtud del cual se emitió dicho fallo judicial, fue anulado mediante Resolución Suprema N° 06114.
2.- En lo concerniente a las otras observaciones al proceso de saneamiento
En relación a que las Resoluciones Operativas de Saneamiento, el Relevamiento de Información en Campo, Informe en Conclusiones e Informe de Cierre, no habrían sido puestos en conocimiento de la Alcaldía de Entre Ríos como titular del predio "Unidad Educativa Canaletas Centro"; de la revisión de los antecedentes se constata que evidentemente no cursan las notificaciones con las resoluciones operativas emitidas en el proceso de saneamiento en cuestión, siendo tal omisión subsanada mediante la Resolución Administrativa RA-SS Nº 2898/2015 de 10 de diciembre de 2015, cursante de fs. 317 a 320, donde se dispone validar la falta de emisión de edictos agrarios, publicación edictal y difusión radial de las Resoluciones Operativas de Saneamiento; respecto a lo cual no se advierte vulneración a los derechos de la Alcaldía de Entre Ríos, ya que se aprecia que pese a la falta de notificación, ésta sí tuvo conocimiento del proceso de saneamiento, incluso acreditó a su representante en Pericias de Campo, profesora Dolores Torrez Cruz, conforme se señala en el Informe de ETJ Us. T.J. N° 027/20105, cursante de fs. 242 a 252 de los antecedentes.
Ahora, en relación a que no tuvo conocimiento del Informe en Conclusiones e Informe de Cierre, ello no es evidente ya que cursan para tal efecto, el Aviso Público y Certificado de Difusión en la Radioemisora ACLO (fs. 304 y 306 de los antecedentes); sin embargo, se constata que no se hizo conocer a los interesados, menos aún a la Alcaldía de Entre Ríos, el Informe Legal de 4 de marzo de 2016, mediante el cual se modifican sustancialmente los resultados obtenidos en el Informe de ETJ de 2005, el cual sugiere ya no la emisión de una Resolución Suprema, sino de una Resolución Administrativa que contempla sólo un reconocimiento vía adjudicación; por lo que el INRA debió, en resguardo del derecho a la defensa y el debido proceso, poner en conocimiento de los interesados el indicado Informe Legal y no emitir directamente la Resolución Administrativa RA-SS Nº 1135/2016, objeto de impugnación en el presente proceso contencioso administrativo.
En relación a que la Resolución Administrativa RA-SS Nº 1135/2016, no contendría la suficiente fundamentación de derecho que base su decisión; de la revisión de la misma, se constata que cumple con lo que determina el art. 341 y ss. del D.S. Nº 29215, no correspondiendo que una Resolución Final de Saneamiento cuente con una detalle exhaustivo de todo lo tramitado en el proceso de saneamiento, habida cuenta que se considera que el detalle de los actuados son conocidos por los interesados durante la tramitación del proceso, debiendo por ello, cuidar la entidad ejecutora que tal seguimiento y ejercicio de derechos sea efectivamente realizado.
De lo precedentemente señalado, se concluye claramente que el INRA en la tramitación del proceso de saneamiento del predio "Unidad Educativa Canaletas Centro" no efectuó una correcta valoración de la posesión legal y cumplimiento de la Función Social de dicha Escuela, realizando una errónea aplicación de la normativa agraria; siendo evidente lo invocado por la parte actora cuando sostiene que también se incumplió lo establecido por el art. 3-d) del D.S. Nº 29215 referido a que en la resolución de controversias (o conflictos) ante la igualdad de elementos objetivos probatorios, prevalecerá el bienestar e interés colectivo frente al bienestar individual, siendo evidente, conforme solicita el demandante, que corresponde anular obrados hasta el Informe de ETJ de 16 de marzo de 2005.
En este caso, al margen de lo señalado en cuanto a la valoración de la posesión legal y cumplimiento de la Función Social, se debió considerar además el interés público superior referido a la Educación, lo que no implica desde ningún punto de vista desconocer el cumplimiento de la Función Social que en actividad ganadera desarrolla Martina Ovando Rojas de Flores, pero no en el área que identificó el INRA y que corresponde a la superficie mensurada de la Escuela de Canaletas Centro.
Ahora, en relación a que el INRA en el proceso de saneamiento en cuestión, no se hubiere dado cumplimento a lo dispuesto por la art. 31-d) de la L. N° 482, en relación a "Ríos hasta veinticinco (25) metros a cada lado del borde de máxima crecida, riachuelos, torrenteras y quebradas con sus lechos, aires y aludes hasta su coronamiento." de los antecedentes, se constata que dicha ley no se encontraba vigente al momento de la emisión del Informe de Evaluación Técnico Jurídica de 16 de marzo de 2005, sin embargo, se constata que se consideró en dicho Informe en el punto "5.- Variables Técnicas y Jurídicas", la "superficie de dominio público" conforme a la normativa aplicable en ese entonces.
En relación a los argumentos de los terceros interesados.-
Los fundamentos precedentemente expuestos también responden a la adhesión y argumentación desarrollada por autoridades de la Comunidad de Canaletas; y en cuanto al derecho invocado por la tercera interesada Martina Ovando Rojas de Flores, basados en la Sentencia de acción reivindicatoria que siguió en 2002 contra la Alcaldía de Entre Ríos y otras determinaciones emitidas por distintas autoridades; en el punto anterior se efectúa la suficiente fundamentación y valoración en relación a los derechos emergentes de Títulos Ejecutoriales y antecedentes agrarios anteriores al proceso de saneamiento legal de la tierra a cargo del INRA, debiendo dejarse claramente establecido que el funcionamiento y ejercicio del derecho de acceso a la Educación por parte de los miembros de la Comunidad de Canaletas, no implica vulneración a sus derechos como adulta mayor, conforme lo ampliamente desarrollado líneas arriba, correspondiendo resolver en ese sentido.
POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en ejercicio de la atribución 3 del art. 189 de la CPE, concordante con el art. 36-3) de la L. N° 1715 modificado parcialmente por la L. N° 3545; FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa interpuesta de fs. 534 a 540 vta., de obrados, subsanada mediante memoriales cursantes de fs. 916 a 919 vta., de fs. 941 a 943 y de 946 a 947, por Nicolás Herrera Barca, en su condición de Alcalde Municipal de Entre Ríos; en consecuencia se declara NULA y sin valor legal la Resolución Administrativa RA-SS N° 1135/2016 de 27 de mayo de 2016, pronunciada dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio, respecto a los predios denominados "Canaletas" y "Unidad Educativa Canaletas Centro", correspondiente al polígono N° 109, ubicados en el municipio Entre Ríos, provincia O'Connor del departamento de Tarija.
En consecuencia, se anula obrados hasta fs. 242 inclusive de los antecedentes, debiendo el INRA efectuar una correcta valoración de la Función Social y la posesión legal en relación al predio "Unidad Educativa Canaletas Centro", y en definitiva emitir una correcta Resolución Final de Saneamiento, protegiéndose el derecho a la Educación conforme a la CPE, conforme a los argumentos desarrollados en el presente fallo.
Notificadas como fueren las partes con la presente Sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples o legalizadas de las piezas que correspondan, con cargo a dicha institución.
Regístrese, comuníquese y archívese.-
Fdo.
María Tereza Garrón Yucra Magistrada Sala Primera
Ángela Sánchez Panozo Magistrada Sala Primera