SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S2ª N° 038/2021
Expediente: Nº 3582-DCA-2019
Proceso: Contencioso Administrativo
Demandante: Pedro Wilmer Guzmán Montaño
Demandado: Director Nacional de Instituto Nacional de Reforma Agraria
Distrito: Santa Cruz
Predio: "Campo Verde XVI"
Fecha: Sucre, 23 de julio de 2021
Magistrado Relator: Dr. Gregorio Aro Rasguido
La demanda contenciosa administrativa de fojas 10 a 16 vta. de obrados, interpuesta por Pedro Wilmer Guzmán Montaño contra el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), impugnando la Resolución Administrativa RA-SS N° 1479/2017 de 05 de diciembre, emitida a la conclusión del Proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM) del polígono N° 135, sobre el predio "Campo Verde XVI", ubicado en el municipio General Saavedra, provincia Obispo Santisteban del departamento de Santa Cruz, los antecedentes del proceso; y,
I. ANTECEDENTES PROCESALES
I.1. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA.- El demandante Pedro Wilmer Guzmán Montaño, en su demanda cursante de fs. 10 a 16 vta. de obrados, solicita se la declare probada, disponiendo la nulidad de la Resolución impugnada y del proceso que le sirvió de base hasta el vicio más antiguo; es decir, hasta el Informe en Conclusiones de 27 de octubre de 2016, con los siguientes argumentos:
I.1.1. Relación de hechos del Proceso de Saneamiento.-
De la Resolución Final de Saneamiento.- El demandante refiere que la Resolución Administrativa RA-SS Nº 1479/2017 de 05 de diciembre, vulneró criterios de valoración de pruebas sobre el derecho de propiedad y su calidad de propietario derivado -subadquirente- o de poseedor en consideración a la documentación que tiene sobre el predio "Campo Verde XVI", violando sus derechos a la propiedad, debido proceso y seguridad jurídica, además de desconocer lo verificado en campo y el cumplimiento de la Función Social, declarando el predio como "Tierra Fiscal", producto de un análisis sesgado y contrario a la normativa que fue observado y reclamado, no habiéndose aplicado mecanismos de control de calidad; concluye haciendo una cita textual del contenido de la precitada Resolución Administrativa, que declaró la ilegalidad de la posesión del demandante sobre el predio "Campo Verde XVI" de 28.0179 ha., disponiendo entre otras cosas el desalojo de los poseedores ilegales.
De la documentación que prueba su derecho propietario y el cumplimiento de la Función Social.- Alega el demandante que en el trabajo de campo del proceso de saneamiento en el predio "Campo Verde XVI", se verificó las actividades productivas de agricultura que demuestran el cumplimiento de la Función Social conforme a los arts. 155 y sgts. del D.S. Nº 29215, arts. 2-I-IV-VI-X y 3-I-II de la Ley Nº 1715 modificada por la Ley Nº 3545 y arts. 393 y 397-II de la Constitución Política del Estado (CPE). Asimismo, menciona que presentó oportunamente documentación que prueba su derecho propietario, referida al trámite agrario de consolidación cuya tradición se describe en el punto II de la demanda, con la fe probatoria reconocida por el art. 13 del D.S. 29215 y que de estar afectada por vicios de nulidad absoluta demostraría la legalidad de su posesión conforme al art. 309-III del indicado Reglamento; no obstante, contrariamente a los antecedentes y pese a cumplir con los requisitos exigidos para gozar del reconocimiento, protección y garantía por el Estado sobre su derecho de propiedad, la autoridad administrativa emitió una Resolución incongruente sin fundamentar la decisión, ni establecer las causales de la ilegalidad de la posesión desconociendo los antecedentes del proceso de consolidación que demostrarían la antigüedad de su posesión.
De la falta de fundamentación de la Resolución Impugnada.- Citando textualmente el art. 66 del D.S. Nº 29215 en sus incs. a) y b), menciona que la Resolución Administrativa RA-SS Nº 1479/2017 de 05 de diciembre, en su parte considerativa fuera de la relación exigua de los hechos sobre las resoluciones operativas, contiene únicamente un párrafo dedicado a la motivación o fundamentación de derecho, no existiendo los indicados elementos del debido proceso, al contener una simple enunciación de informes y referirse genéricamente al D.S. Nº 29215, dejándolo en indefensión al no describir los resultados y conclusiones de los actuados ni precisar los artículos que utilizó de base legal, conculcando las garantías al debido proceso, a la defensa y justicia transparente.
Refiere igualmente que de acuerdo al art. 52 de la Ley Nº 2341 la aceptación de informes o dictámenes servirá de fundamentación a la resolución cuando se incorporen al texto de ella, lo que no habría sucedido en el caso, pues salvo la socialización del Informe de Cierre, no sucedió lo mismo con el Informe en Conclusiones de 27 de octubre de 2016, Informe Técnico Legal DDSC-UDECO INF Nº 045/2017 de 08 de febrero, e Informe Técnico Legal JRLL-SCN-INF-SAN Nº 1214/2017 de 13 de noviembre, que no fueron puestos en su conocimiento no habiendo merecido su aceptación, no siendo aplicable la precitada norma al no poder considerarse los informes mencionados como fundamentación porque no tuvieron su aceptación, ocasionándole indefensión la sola enunciación de los mismos ante la imposibilidad de recurrir en sede administrativa conforme al art. 75 y siguientes del D.S. Nº 29215; cita igualmente in extenso la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª Nº 12/2017 y la Sentencia Constitucional Plurinacional 1535/2013 de 09 de septiembre, en relación a la motivación y fundamentación.
Asimismo, señala que se han vulnerado sus garantías al debido proceso, a la defensa y la seguridad jurídica, con la inconsistente actuación del INRA en la sustanciación del proceso de saneamiento, emitiendo la Resolución con un contenido que se contrapone a la información real y antecedentes de derecho propietario sobre el predio "Campo Verde, sin considerar el cumplimiento de la Función Social y su derecho propietario emergente del trámite de consolidación y en su caso su condición de poseedor legal en base a la documentación presentada y certificada, retrotrayendo la antigüedad de su posesión a la del primer ocupante; violando los principios de verdad material y buena fe porque con la decisión se desconoce su derecho y las actividades productivas que hacen al cumplimiento de la Función Social expuestas en el Informe de Cierre.
I.2. ARGUMENTOS DE LA CONTESTACIÓN A LA DEMANDA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA.- El Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), por memorial cursante de fs. 57 a 60 vta. responde la demanda contenciosa administrativa, solicitando se declare improbada, manteniendo firme y subsistente la Resolución Administrativa RA-SS N° 1479/2017 de 05 de diciembre, con imposición de costas, en base a los siguientes argumentos:
Manifiesta que las actividades de Relevamiento de Información en Campo se ejecutaron conforme a la Resolución Administrativa RES-ADM RA SS N° 137/2016 de 20 de abril, que determinó ampliar el plazo establecido en la Resolución Determinativa de Área e Inicio de Procedimiento RES-ADM RA SS N° 212/2015 de 03 de junio, para la conclusión y complementación del Relevamiento de Información en Campo en el polígono 135 del 21 al 28 de abril de 2016, publicada mediante edicto y difusión radial (fs. 1547-1550) cumpliéndose con la publicidad prevista en el art. 294-V del D.S. N° 29215. Asimismo, señala que se ejecutó la Mensura, Encuesta Catastral, y Verificación de la Función Social, registrándose los datos en la Ficha Catastral levantada el 26 de abril de 2016 (fs. 1931 a 1932), que consigna como beneficiario a Pedro Wilmer Guzmán Montaño, sobre el predio clasificado como pequeña propiedad con actividad agrícola con producto caña en una superficie de 18.5993 ha, formulario firmado por el nombrado.
En el trabajo de campo se suscitó un conflicto de sobreposición con la Comunidad Chané Bedoya, levantándose el formulario adicional de áreas o predios en conflicto (fs. 1962 a 1964), entre las propiedades Campo Verde XVI, Campo Verde XVII y la Comunidad mencionada, documento que refleja que las mejoras identificadas datan del año 2005. En atención al conflicto, el INRA aplicó medidas precautorias conforme al art. 10 del D.S. N° 29215, que denunciadas de incumplimiento motivaron una inspección que consta en el Informe de Inspección Ocular DDSC-UDECO INF. 291/2016 de 20 de julio (fs. 2263 a 2270), que da cuenta del incumplimiento de las medidas precautorias dispuestas mediante Resolución Determinativa de Área e Inicio de Procedimiento RES-ADM RASS N° 212/2015 de 03 de junio -entre otros- por el demandante Pedro Wilmer Guzmán Montaño en relación al predio "Campo Verde XVI" con sembradíos de caña, cosecha de la misma y preparación del terreno para nueva siembra del indicado producto.
En relación al reclamo del demandante que no se habría valorado correctamente la documentación que presentó, en todo caso teniendo en cuenta la tradición que arma la misma con el predio Campo Verde de Guido Méndez Justiniano y al no existir físicamente las piezas principales del expediente, se tramitó la reposición del mismo que concluyó con la improcedencia del trámite declarada mediante Resolución Administrativa DDSS-UDAJ N° 29/2016, debido a la insuficiencia de documentos y datos.
Concluido el trabajo de campo, se emitió el Informe en Conclusiones que en su punto 3.21, hace una relación de la documentación presentada durante el mismo y en relación a la posesión. Asimismo, de acuerdo al Informe Técnico de Relevamiento DDSC-UDECO INF N° 311/2016 de 04 de julio, se establece que en el polígono N° 135 se identifica entre otros al predio "Campo Verde XVI", correspondiendo al expediente agrario N° 6622 denominado Comunidad Chané Bedoya, anulado por Resolución Suprema N° 13780 de 10 de diciembre de 2014, que anuló igualmente los títulos emergentes de dicho expediente.
Respecto al cumplimiento de la Función Social, la Ficha Catastral registra actividad agrícola con caña en una superficie de 18.5993 ha y de acuerdo al Informe Multitemporal DDSC-CO II N° 310/2016 de 04 de julio, del análisis de la imagen satelital 1996 no se observa actividad antrópica en el predio "Campo Verde XVI", señalando que recién se aprecia actividad a partir del año 2003; con estos antecedentes, el Informe en Conclusiones sugiere declarar la ilegalidad de la posesión sobre el indicado predio y "Tierra Fiscal" a favor del Instituto Nacional de Reforma Agraria en representación del Estado Plurinacional de Bolivia, resultados que en cumplimiento al art. 305 del D.S. N° 29215 fueron socializados a través del Informe de Cierre conforme consta a fs. 2707, en el que participó el beneficiario a través de su apoderado.
En consecuencia, el INRA no omitió valorar la documentación presentada por el accionante, más al contrario garantizó en todo momento el debido proceso, adecuando su accionar a la CPE y a la normativa agraria, no habiendo el demandante acreditado la tradición agraria respecto al antecedente que presentó sobre el predio "Campo Verde XVI", cuya reposición fue declarada improcedente y valorando su posesión, se llegó a establecer que no cumplía con el art. 309 del D.S. N° 29215, no siendo considerado como poseedor legal, habida cuenta que las mejoras registradas no tienen data anterior a la promulgación de la Ley N° 1715.
Respecto a la alegada falta de fundamentación de la resolución Impugnada, menciona el demandado que en el proceso de saneamiento del predio "Campo Verde XVI" participó el demandante firmando la Ficha Catastral y otros documentos, los que fueron valorados en el Informe en Conclusiones de 27 de octubre de 2016, conforme a los arts. 303 y 304 del D.S. 29215, en el que se realizó un análisis de las mejoras en relación a la documentación presentada, cuyos resultados fueron debidamente socializados con el Informe de Cierre, actividad en la participó el apoderado del demandante. En relación a que su mandatario solamente habría tenido acceso al Informe de Cierre y no al Informe en Conclusiones, menciona que la normativa agraria no establece su notificación como tal, sino que sus resultados deben socializarse a través de un Informe de Cierre lo que fue cumplido por el INRA y reconocido por el demandante, pues en la socialización se informó de manera resumida del análisis realizado en el Informe en Conclusiones, recomendándose la emisión de la Resolución Administrativa de ilegalidad de posesión.
Con posterioridad, por memorial con hoja de ruta 4676/2017 cursante a fs. 2782, se apersonó Patricia Farfán López en representación entre otros del demandante. solicitando intervención de la Unidad de Fiscalización, emitiendo el INRA al respecto el Informe Legal JRLL-SCN-INF-SAN N° 1214/2017 de 13 de noviembre, señalando que del análisis de los formularios y datos de campo informes e instrumentos complementarios, se evidencia que los resultados reflejados en el Informe en Conclusiones son correctos, no correspondiendo su remisión a la Unidad de Fiscalización al no existir causas para ello, desestimándose la solicitud, la que fue notificada conforme consta a fs. 2811 de la carpeta de saneamiento. Asimismo, el Informe Técnico Legal Complementario DDSS-UDECO INF. N° 045/2017 de 08 de febrero, solamente complementa el Informe en Conclusiones como resultado de una variación por actualización cartográfica en la superficie declarada como "Tierra Fiscal".
Finalmente, siempre con relación a la cuestionada falta de fundamentación y motivación de la Resolución Final de Saneamiento, aclara que la misma en la parte considerativa menciona todos los actuados y fundamentos de hecho y de derecho que motivan su emisión lo que está sustentado en el art. 52-III de la Ley 2341, obedeciendo la precitada Resolución a un proceso sustanciado en pleno conocimiento del impetrante quien tuvo acceso irrestricto a los actuados y resultados, no siendo admisible restar validez a la ejecución del proceso de saneamiento con argumentos imprecisos y confusos que no evidencian la transgresión de normas por el INRA.
I.3. TRÁMITE PROCESAL.-
I.3.1. Auto de admisión.- A través del Auto de 06 de junio de 2019, cursante a fs. 19. de obrados, se admite la demanda contenciosa administrativa de referencia, para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado al demandado Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA).
I.3.2. Réplica y dúplica.- El demandante, por memorial de fs. 64 a 69 vta. de obrados, ejerce su derecho a la réplica, reiterando su pretensión de que se declare probada la demanda y el demandado Director Nacional del INRA, por memorial de fs. 82 a 83, presenta memorial de dúplica, ratificando los términos de su contestación.
I.3.3. Autos para sentencia, sorteo y prueba de oficio.- Por proveído de fs. 94 se decretó Autos para Sentencia, procediéndose posteriormente al señalamiento de día y hora de sorteo, llevándose a cabo el mismo en fecha 15 de junio de 2021, conforme cursa a fs. 99 de obrados y mediante memorial cursante de fs. 57 a 60 vta., el INRA remite los antecedentes del proceso de saneamiento del predio en litigo, constituyéndose en la prueba de oficio del proceso.
I.4. ACTOS PROCESALES EN SEDE ADMINISTRATIVA.- Se identifican en el expediente del proceso de saneamiento del predio "Campo Verde XVI", los siguientes actos procesales vinculados al problema jurídico del caso de autos:
a) De fs. 833 a fs. 834 de la carpeta predial, cursa la Resolución Determinativa de Área Saneamiento Simple de Oficio N° DDSSOO 008/2000 de 18 de agosto y Aprobatoria de Área de Saneamiento N° RSS-0038/2000 de 20 de septiembre (fs. 835 a 836), por las que se determina como Área de Saneamiento Simple de Oficio la extensión superficial de 37.150.733.2281 ha, del departamento de Santa Cruz.
b) Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SS N° 212/2015 de 03 de julio, cursante de fs. 853 a 855 de la carpeta predial, que establece como Área de Saneamiento Simple de Oficio el polígono N° 135, con una superficie aproximada de 331.3073 ha, ubicado en el municipio General Saavedra, provincia Obispo Santisteban del departamento de Santa Cruz.
c) De fs. 1931 a 1932 de la carpeta predial, cursa la Ficha Catastral levantada el 26 de abril de 2016, en relación al predio Campo Verde, en la que figura como beneficiario Pedro Wilmer Guzmán Montaño, sobre una superficie de 28.0000 ha.
d) Acta de Apersonamiento y Recepción de Documentos de fs. 1933 de la carpeta de saneamiento, que detalla los documentos presentados por el demandante Pedro Wilmer Guzmán Montaño.
e) De fs. 1936 a 1960 de la carpeta predial, cursa documentación presentada por el demandante, consistente en: Documento Privado Reconocido de Transferencia del predio Campo Verde, ubicado en el cantón Mineros, provincia Obispo Santisteban del departamento de Santa Cruz, con fecha 12 de enero de 2002, que hacen los herederos de Guido Méndez Justiniano, sobre una superficie de 171.0969 ha, en favor de Julio Guzmán Claros; Testimonio del Proceso Agrario de Consolidación de la propiedad Campo Verde, a nombre Guido Méndez Justiniano, con Sentencia de fecha 18 de agosto de 1989 y posesión provisional de 30 de agosto de 1989; Testimonio de la Declaratoria de Herederos tramitada entre por Wilson, Jhonny y Pedro Wilmer Guzmán Montaño, en relación a los bienes relictos al fallecimiento de Julio Guzmán Montaño.
f) De fs. 2299 a 2213 cursa el Informe Técnico Multitemporal DDSC-CO-II N° 310/2016 de 04 de julio.
g) De fs. 2675 a 2691 de la carpeta predial cursa el Informe en Conclusiones.
h) De fs. 2 a 6 de obrados, cursa Resolución Final de Saneamiento (Resolución Administrativa RA-SS N° 1479/2017 de 05 de diciembre).
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
II.1. NATURALEZA DE LA DEMANDA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA.- Conforme lo dispuesto por los arts. 186 y 189-3 de la CPE, arts. 11, 12 y 144-4 de la Ley N° 025, arts. 78 y 36-3 de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545, con relación a los arts. 778 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, de aplicación al caso por mandato de la Disposición Final Tercera de la Ley N° 439, el Tribunal Agroambiental tiene competencia para conocer procesos contencioso administrativos, con facultades para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa, durante la sustanciación del proceso de saneamiento, que son motivo de impugnación por quien demanda; correspondiendo realizar el control de legalidad y determinar si la resolución impugnada emerge de un debido proceso.
El Tribunal Agroambiental en su Sentencia Agroambiental Plurinacional S2° N° 044/2020 de 27 de noviembre, entendió que: "...el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos".
Este proceso en consecuencia tiene el propósito de precautelar la correcta actuación de la autoridad administrativa, verificando que el proceso de saneamiento de la propiedad agraria se haya desarrollado conforme a lo establecido por la CPE y el ordenamiento jurídico vigente en materia agroambiental, en observancia a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos de la materia, resguardando el interés común así como los intereses y derechos legítimos de los administrados, ante la vulneración de los mismos.
Consiguientemente, la naturaleza jurídica y finalidad del proceso contencioso administrativo, es someter al control de la jurisdicción agroambiental la legalidad de los actos y resoluciones definitivas emitidas por la autoridad administrativa, que en cuanto al proceso de saneamiento de la propiedad agraria es el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA).
II.2. PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS JURÍDICOS DE LA DEMANDA.- En la presente demanda contenciosa administrativa, conforme a los argumentos de la parte demandante, la autoridad demandada, réplica, dúplica, y los antecedentes del proceso, el Tribunal Agroambiental resolverá sobre los siguientes planteamientos o problemas jurídicos: a) Falta de valoración del cumplimiento de la Función Social y de los documentos de propiedad presentados al proceso de saneamiento; b) Falta de fundamentación y motivación de la Resolución Final de Saneamiento.
II.3. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO.- Atendiendo a los problemas jurídicos planteados en la demanda contenciosa administrativa, en observancia del debido proceso en sus componentes de motivación, fundamentación y congruencia, se hará el análisis y valoración de los puntos demandados.
En relación a la documentación que acreditaría su derecho de propiedad y cumplimiento de la Función Social.- Alega el demandante que en el trabajo de campo del proceso de saneamiento del predio "Campo Verde XVI", se verificó las actividades productivas de agricultura que demuestran el cumplimiento de la Función Social conforme lo establecen los arts. 155 y sgts. del D.S. Nº 29215, arts. 2-I-IV-VI-X y 3-I-II de la Ley Nº 1715 modificada por la Ley Nº 3545 y arts. 393 y 397-II de la Constitución Política del Estado y que presentó oportunamente documentación que prueba su derecho propietario, referida al trámite agrario de consolidación de cuya tradición resultaría su derecho de propiedad, la que de estar afectada por vicios de nulidad absoluta al menos demostraría la legalidad de su posesión conforme al art. 309-III del D.S. 29215; no obstante, la Resolución Final de Saneamiento declaró la ilegalidad de la posesión desconociendo los antecedentes mencionados.
Al respecto, como se puede evidenciar con toda claridad, el reclamo no pasa de ser un mero cuestionamiento genérico, carente de argumentación, precisión y detalle que explique, como o de qué forma, mediante qué actos u omisiones la autoridad administrativa habría desconocido o no tomado en cuenta la documentación a la que alude el actor; tampoco describe la manera, las actuaciones u omisiones concretas a través de las cuales no se habría considerado el cumplimiento de la Función Social, que permitan entender cuáles fueron las supuestas irregularidades o normas desconocidas y conculcadas por los servidores del INRA en la ejecución del proceso de saneamiento; sin embargo, en observancia del principio pro actione, corresponde a este Tribunal pronunciarse primero en relación a los documentos presentados, señalando que de acuerdo a la Ficha Catastral cursante de fs. 1931 a 1932 de la carpeta de saneamiento, se registró al demandante Pedro Wilmer Guzmán Montaño como beneficiario del predio "Campo Verde", con una superficie declarada de 28.0000 ha, describiendo el indicado documento la herencia como forma de adquisición y una tradición sucesiva que llega hasta el actor desde el inicial titular Guido Méndez Justiniano, con antecedente en un trámite agrario de consolidación; de modo que la posesión no fue declarada ni registrada en el precitado documento levantado en campo, como el modo de adquisición del predio; detallándose los documentos presentados tanto en la Ficha Catastral como en el Acta de Apersonamiento y Recepción de Documentos de fs. 1933 de la carpeta predial, consistentes en una transferencia privada de 12 de enero de 2002, testimonio del proceso agrario del predio Campo Verde, acta de posesión y testimonio de declaratoria de herederos.
Ahora bien, respecto a la documentación presentada, principalmente del antecedente del trámite agrario de Consolidación, el INRA a partir del Informe PP N° 037/2016 de 15 de julio, de la Unidad de Titulación y Certificaciones que dio cuenta de la insuficiencia de documentación en el archivador N° 99 del proceso agrario de Consolidación de la propiedad "Campo Verde", procedió al trámite de reposición de expediente concluido con la Resolución Administrativa DDSC-UDAJ N° 29/2016 de 24 de octubre, cursante de fs. 2667 a 2672 de la carpeta de saneamiento, que declaró la improcedencia de la reposición, en mérito a no haberse encontrado registro de número que se le hubiera asignado y no identificarse pieza procesal o administrativa que justifique la admisión del trámite en estricta observancia a los arts. 458 inc. a) 462 inc. b) y 466-II del D.S. N° 29215, que para la reposición exige demostrar la existencia en el trámite ante el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria de al menos la demanda, audiencia de inspección, sentencia, auto de vista o Resolución Suprema, documentos cuya existencia no fue precisamente acreditada, en dicho trámite de reposición.
Por consiguiente, al no existir constancia documentada de haber sido un proceso agrario titulado o al menos en trámite, los documentos que presentó el actor y que se originarían en el antecedente agrario cuyo expediente no pudo ser repuesto, mal se podía armar una tradición válida que permita considerarlo como subadquirente precisamente con antecedente en trámite agrario.
Por otra parte, el Informe Técnico DDSC-UDECO-INF N° 311/2016 cursante de fs. 2314 a 2317 de la carpeta de saneamiento, del relevamiento y sobreposición de expedientes identificados en relación al polígono N° 135 -del que forma parte el predio "Campo Verde XVI" cuyo proceso de saneamiento se cuestiona en el presente proceso-, estableció que el mismo tiene sobreposición con el área del expediente de la propiedad Chané Bedoya, que fue anulado mediante Resolución Suprema N° 13780 de 10 de diciembre; de manera que tanto el antecedente del proceso agrario de Consolidación sobre el predio Campo Verde seguido por Guido Méndez Justiniano, en el cual el actor pretendió sustentar la validez de los documentos que presentó al proceso de saneamiento y el antecedente identificado en gabinete que se sobreponía al predio, el uno por no existir y no ser viable su reposición, y el otro, por la anulación dispuesta mediante Resolución Suprema, no tienen valor legal y no surten ningún efecto jurídico para fines de saneamiento, por lo que no resulta evidente lo alegado por el demandante.
En mérito a estos antecedentes el Informe en Conclusiones cursante de fs. 2675 a 2691 de la carpeta predial y teniendo en cuenta a que conforme se detalla en el inc. d) del punto 3.2.1. (DOCUMENTOS E INFORMACIÓN DE RELEVAMIENTO DE INFORMACIÓN EN CAMPO), el actor entre otra documentación presentó copia de una transferencia privada de una superficie de 171.0969 ha, realizada en favor de Julio Guzmán Claros por los herederos de Guido Méndez Justiniano en base al antecedente de Consolidación del predio Campo Verde y una declaratoria que tramitó a la muerte del nombrado, estableció el precitado informe de manera correcta y ajustada a derecho en el punto 4, que al haberse anulado el expediente agrario 622 denominado Chané Bedoya y declarado la improcedencia de la reposición del expediente del predio Campo Verde correspondiente a Guido Méndez Justiniano, los beneficiarios del polígono N° 135, deben ser considerados como poseedores, por lo que el INRA mal podía considerar al actor como subadquirente con antecedente, en mérito a que la documentación con la que contaba y presentó, y la que se pudo identificar en el relevamiento de gabinete no se encontraba dentro de los supuestos previstos para el régimen de predios titulados o con procesos agrarios en trámite que ameriten la aplicación de los arts. 306, 307 y 308 del D.S. N° 29215.
Por consiguiente, contrariamente a lo alegado por el demandante la documentación que presentó en el Relevamiento de Información en Campo fue debidamente analizada y valorada, con los resultados precedentemente descritos.
En relación a que el INRA al momento de emitir la Resolución Final de Saneamiento no habría tomado en cuenta durante el Relevamiento de Información en Campo, que se verificó el cumplimiento de la Función Social y que estando viciada de nulidad absoluta la documentación relativa al trámite agrario de Consolidación que presentó, se lo debería haber considerado como poseedor legal; si bien en los documentos levantados en el Relevamiento de Información en Campo, particularmente la Ficha Catastral y el Formulario de Registro de la Función Social se registró actividad agrícola con cultivo de caña en una superficie aproximada de 18.5993 ha, lo que inicialmente daría a entender que hubo cumplimiento de la Función Social; sin embargo, pese a que en la Declaración Jurada de Posesión Pacífica del Predio cursante a fs. 1961 de la carpeta de saneamiento el actor señala que ejerce la misma desde el año 1983, primero, de acuerdo al Informe Técnico de Relevamiento DDSC-UDECO-INF N° 311/2016, cursante de fs. 2314 a 2317 de la carpeta de saneamiento, del relevamiento y sobreposición de expedientes identificados en relación al polígono N° 135, el predio "Campo Verde XVI" aparece sobrepuesto en su integridad (28.0179 ha) al predio de la Comunidad Chané Bedoya, conforme se detalla en el cuadro de fs. 2315 de la carpeta predial; segundo, a raíz del conflicto planteado en el trabajo de campo, se levantó el Formulario Adicional de Área en Conflicto en cumplimiento del art. 272 del D.S. N° 29215 cursante de fs. 1963 a 1966 de la carpeta de saneamiento, en el que igualmente se registra una sobreposición con los predios de la "Comunidad Chané" y "Campo Verde" en una superficie de 45 %; finalmente, de acuerdo al Informe Multitemporal DDSC-CO II N° 310/2016 de 04 de julio, realizado en aplicación del art. 155 de del D.S: N° 29215, la imagen satelital de 1996 muestra que en el predio no hay actividad antrópica en el predio "Campo Verde XVI" evidenciándose esta recién a partir de la imagen de 2003. Estos antecedentes y datos dan cuenta que si bien se evidenció actividad agrícola en el predio, está fue constatada y registrada al momento del trabajo de campo el 26 de abril de 2016; es decir, esta actividad resulta ser de reciente data y no obstante de haber declarado el actor que su posesión sería de 1983 o tendría antecedente en la misma, las sobreposiciones y conflictos evidenciados en el trabajo de campo junto a las conclusiones del Informe Multitemporal, ponen de manifiesto que la posesión ejercitada traducida en las mejoras o intervenciones realizadas en el predio "Campo Verde XVI" es posterior al 18 de noviembre de 1996, además de no ser pacífica, ni continuada, tal como exigen la Disposición Final Octava de la Ley N° 3545 y el art. 309 del D.S N° 29215.
En consecuencia, sobre la base de estos antecedentes que se consideraron en el Informe en Conclusiones cursante de fs. 2675 a 2691 de la carpeta de saneamiento, se recomendó la declaratoria de ilegalidad de la posesión y la consiguiente declaratoria de "Tierra Fiscal" junto a la superficie del resto de los predios del polígono N° 135; estos resultados en cumplimiento al art. 305 del D.S. N° 29215 se registraron en el Informe de Cierre, siendo socializados conforme consta a fs. 2707, actividad de la que participó el beneficiario a través de su apoderado.
Respecto a la alegada falta de fundamentación de la Resolución impugnada.- Acusa el demandante que la Resolución Administrativa RA-SS N° 1479/2017 de 05 de diciembre, tendría una relación exigua de los hechos y resoluciones operativas que no cumple con los presupuestos del art. 66 del D.S. Nº 29215 en sus incs. a) y b), siendo solamente un párrafo el que contiene la motivación o fundamentación de derecho, conteniendo una simple enunciación de informes y referirse genéricamente al D.S. Nº 29215, dejándolo en indefensión al no describir los resultados y conclusiones de los actuados, ni precisar los artículos que utilizó de base legal, conculcando las garantías del debido proceso, defensa y justicia transparente.
Al respecto la norma contenida en el art. 66 inc. a) del D.S. 29215 citada por el actor, prevé que las resoluciones administrativas deben contener una relación de hecho y fundamentación de derecho que se toman en cuenta para su emisión y en su inc. b) señala que la parte resolutiva no debe ser contradictoria con la considerativa, debiendo expresar la decisión adoptada por la autoridad de manera clara, precisa y con fundamento legal.
Ahora bien, de la revisión de la Resolución Final de Saneamiento cuestionada en el presente proceso, contrariamente a lo expresado por la parte actora contiene una relación amplia de las actuaciones realizadas durante la ejecución del proceso de saneamiento desde su inicio hasta su conclusión; vale decir, que las resoluciones e informes que se mencionan en la parte considerativa describen hechos y están acompañados de las citas o referencias normativas sobre cuya base se emitieron o se ejecutaron; de modo que no se advierte falta de motivación o fundamentación en la Resolución Final de Saneamiento cursante de fs. 2 a 4 de obrados; es más, por una cuestión lógica las resoluciones, informes y demás actuados que se mencionan y describen -en sus partes centrales o pertinentes- en la indicada determinación administrativa, forman parte de la fundamentación por el solo hecho de mencionarse en la resolución; asimismo, el actor no toma en cuenta que el art. 65 inc. c) del D.S. N° 29215 tiene expresamente una norma incorporante, cuando menciona que toda resolución debe basarse en un informe legal o técnico, lo que implica que los informes emitidos y que además se mencionan en la parte considerativa de la Resolución Final de Saneamiento, forman parte necesariamente de la fundamentación y motivación.
Por consiguiente, el Informe en Conclusiones de 27 de octubre de 2016, de Cierre y Socialización de Resultados, Informe Técnico Legal DDSC-UDECO INF N° 045/2027 de 08 de febrero y el Informe Legal JRLL-SCN-INF-SAN N° 1214/2017 de 13 de noviembre, forman parte integrante de la fundamentación y motivación de la Resolución Final de Saneamiento.
El actor refiere igualmente que de acuerdo al art. 52 de la Ley Nº 2341 la aceptación de informes o dictámenes servirá de fundamentación a la resolución cuando se incorporen al texto de ella, lo que no habría sucedido en el caso, pues salvo la socialización del Informe de Cierre, no sucedió lo mismo con el Informe en Conclusiones de 27 de octubre de 2016, Informe Técnico Legal DDSC-UDECO INF Nº 045/2017 de 08 de febrero e Informe Técnico Legal JRLL-SCN-INF-SAN Nº 1214/2017 de 13 de noviembre, que según dice, no fueron puestos en su conocimiento no habiendo merecido su aceptación, por lo que no sería aplicable la precitada norma, en cuyo mérito los informes mencionados no podían considerarse como fundamentación de la Resolución Final de Saneamiento, al remitirse a actuados que no tuvieron aceptación suya, ocasionándole la sola enunciación de los mismos indefensión al verse imposibilitado de recurrir en sede administrativa conforme al art. 75 y siguientes del D.S. Nº 29215;
Sobre este punto corresponde precisar que en la normativa agraria que regula el proceso de saneamiento, no existe disposición que establezca que los informes emitidos en su ejecución deban notificarse a los beneficiarios o intervinientes; sin embargo, en el presente caso en cumplimiento del art. 305 del D.S. N 29215, los resultados del Informe en Conclusiones de 27 de octubre de 2016, que en observancia de los arts. 303 y 304 del D.S. del precitado decreto, contiene una relación de las actividades del trabajo de campo, la respectiva valoración de los datos, información y documentos obtenidos y levantados en el mismo, y en fin el análisis de los resultados del proceso de saneamiento, fueron registrados en el Informe de Cierre el que se socializó y comunicó debidamente a los beneficiarios del proceso de saneamiento de predios del polígono N° 135 en fecha 27 de octubre de 2016, conforme al citado art. 305 del D.S N° 29215; actividad en la que participó Juan Jaimes en representación del actor Pedro Wilmer Guzmán Montaño, cuyo nombre y firma están registrados en el formulario de participación cursante a fs. 2707 de la carpeta predial, no habiendo planteado reclamo alguno; asimismo, el actor no considera que en la merituada socialización como es de rigor en los procesos de saneamiento en general se informa precisamente sobre el contenido y análisis del Informe en Conclusiones.
Por consiguiente, al no estar establecida la obligación de notificación con informes, la reclamada falta de notificación o comunicación con el Informe Técnico Legal DDSC-UDECO INF Nº 045/2017 de 08 de febrero y el Informe Técnico Legal JRLL-SCN-INF-SAN Nº 1214/2017 de 13 de noviembre, y que por ello se le habría coartado la facultad de impugnarlos conforme al art. 75 y sgts. del D.S. N° 29215 no tiene asidero, en merito a que conforme al art. 57 de la Ley N° 2341 no proceden los recursos administrativos contra actos de carácter preparatorio o de mero trámite (informes), salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión, estando establecido de manera expresa en el precitado art. 75 del D.S. N° 29215, que los recursos administrativos están regulados para la impugnación de resoluciones administrativas y no de informes, lo que está por demás aclarado en el art. 76-II, que señala no ser recurribles las medidas preparatorias de resoluciones administrativas, informes o dictámenes.
Asimismo, respecto a los reclamos planteados por Patricia Farfán López (fs. 2782) en representación -entre otros- del demandante solicitando intervención de la Unidad de Fiscalización, estos merecieron respuesta del INRA a través del Informe Legal JRLL-SCN-INF-SAN N° 1214/2017 de 13 de noviembre, señalando que del análisis de los formularios y datos de campo, informes e instrumentos complementarios, se evidencia que los resultados reflejados en el Informe en Conclusiones son correctos, no correspondiendo su remisión a la Unidad de Fiscalización al no existir motivo para proceder de ese modo, desestimándose la solicitud, la que fue comunicada conforme consta a fs. 2811 de la carpeta de saneamiento, sin que exista reclamo alguno.
Finalmente, en relación a la pretensión del actor en sentido de que al no haberse puesto en su conocimiento los informes referidos -sin sustentar su reclamo que norma que obligue a realizar esa comunicación- y consiguientemente no haberlos aceptado, no se podrían considerar como parte de la fundamentación de la Resolución Final de Saneamiento, corresponde dejar sentado que es una afirmación resultante de un entendimiento errado y confuso del art. 52-III de la Ley 2341, porque de un análisis sistemático e integral de la precitada norma, el parágrafo I deja en claro que la aceptación o rechazo se refiere a la facultad que tiene la autoridad administrativa de conceder o negar la pretensión del administrado al momento de resolver; de modo que el texto del parágrafo III no puede ser entendido como que los informes preparatorios o de sustento de las resoluciones, para considerarse como parte de la fundamentación y motivación, deban ser previamente aceptados por los administrados, en el caso por el beneficiario del predio "Campo Verde XVI", lo que representaría un absurdo al pretender trasladar la competencia para asumir o considerar los informes de la entidad a los particulares, derivando en que los mismos se estarían subrogando la competencia y atribuciones institucionales, siendo quienes en última instancia determinen el contenido de las resoluciones, lo que francamente es agresivo a la institucionalidad de la jurisdicción agroambiental; de modo que tampoco en este punto el actor ha demostrado que la Resolución Administrativa Final de Saneamiento habría afectado el derecho al debido proceso, a la defensa o al principio de seguridad jurídica, no habiendo motivos para disponer la anulación del proceso de saneamiento.
Por todo lo expuesto, como resultado del examen de los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas por la autoridad administrativa durante la sustanciación del proceso de saneamiento, esta Sala en ejercicio del control de legalidad, no ha evidenciado el desconocimiento de las normas agrarias en el Proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN SIM) respecto al polígono N° 153, entre otros del predio "Campo Verde XVI", ubicado en el municipio General Saavedra, provincia Obispo Santisteban del departamento de Santa Cruz, conforme al análisis de los puntos demandados, por lo que corresponde fallar en ese sentido.
POR TANTO
La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, impartiendo justicia en única instancia, en virtud a la jurisdicción y competencia que por ley ejerce, con la facultad conferida por los arts. 186 y 189-3 de la Constitución Política del Estado, art. 36-3 de la Ley N° 1715 modificada parcialmente por la Ley N° 3545, concordante con lo dispuesto por el art. 144-4 de la Ley N° 025 del Órgano Judicial, FALLA declarando:
1.- IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa de fojas 10 a16 vta. de obrados, interpuesta por Pedro Wilmer Guzmán Montaño contra el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria; manteniéndose en consecuencia firme y subsistente la Resolución Administrativa RA-SS N° 1479/2017 de 05 de diciembre, emitida a la conclusión del Proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN SIM) respecto al polígono N° 135, que comprende entre otros al predio "Campo Verde XVI", ubicado en el municipio General Saavedra, provincia Obispo Santisteban del departamento de Santa Cruz.
2.- Notificadas sean las partes con la presente Sentencia, devuélvase los antecedentes del proceso de saneamiento, al Instituto Nacional de Reforma Agraria en el plazo máximo de treinta días (30) días, debiendo quedar en su lugar copias en formato digital.
Regístrese, notifíquese y archívese.
Fdo.
Gregorio Aro Rasguido Magistrado Sala Segunda
Rufo N. Vásquez Mercado Magistrado Sala Segunda
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