SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª Nº 27/2021
Expediente : N° 3928/2020
Proceso : Contencioso Administrativa | |
Demandantes : Andrés Oswaldo Saucedo Castedo y Andrey Natalia Renaert Boronat. | |
Demandados : Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro de Desarrollo Rural y Tierras. | |
Distrito : Santa Cruz | |
Propiedad : Rancho Macarena. | |
Fecha : Sucre, 08 de julio de 2021 | |
Magistrada Relatora : María Tereza Garrón Yucra. |
VISTOS: La demanda contencioso administrativa, cursante de fs. 57 a 62 vta., y memoriales de complementación de fs. 78 a 79 y de subsanación cursantes de fs. 87 a 88, fs. 115 a 118, fs. 113, fs. 153 y vta, y a fs. 160 de obrados, interpuesta, por Andrés Oswaldo Saucedo Castedo y Andrey Natalia Renaert Boronat contra el Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, pidiendo la nulidad las Resoluciones Supremas N° 18114 de 09 de marzo de 2016 y N° 21747 de 6 de julio de 2017, que rectifican y modifican la Resolución Suprema N° 00409 de 11 de mayo de 2009, emitida dentro del proceso de saneamiento del predio denominado "RANCHO MACARENA", ubicado en la provincia Chiquitos, municipio de Pailón del departamento de Santa Cruz, la admisión de la demanda, contestación, réplica y duplica, los antecedentes del proceso; todo lo que ver convino, y;
I.ANTECEDENTES PROCESALES
La parte actora, formula demanda contencioso administrativa, bajo los siguientes argumentos de relevancia jurídica:
I.1. Antecedentes de relevancia citados por los demandantes .
Refieren que en atención a lo dispuesto en el Auto Interlocutorio Definitivo S2ª N° 37/2019 de 16 de julio de 2019, notificado el 16 de agosto de 2019, se declaró perención de instancia, y que en atención a la previsión del art. 309 del Código de Procedimiento Civil (CPC) y lo dispuesto en el art. 311 del CPC, en cuanto a la posibilidad de interponer nueva demanda dentro del año de haberse declarado la perención de instancia, criterio también desarrollado en la SCP 1164/2013-L- de 2 de octubre, que estableció: "Finalmente, corresponde señalar que no obstante que la demanda contencioso administrativa agraria fue planteada fuera de plazo, fue admitida por los ahora demandados mediante Auto de 19 de febrero de 2010. El régimen de la perención de instancia, posibilita la interposición de la demanda por segunda vez conforme la previsión contenida en el art. 311 del CPC, que establece: "La perención de instancia no importará la extinción de la acción, pudiendo intentarse una nueva demanda dentro del año siguiente y que transcurrido este plazo la acción quedará extinguida", en atención a dicho precepto legal, los hoy accionantes en "Mayo de 2011", plantearon el segundo recurso contencioso administrativo agrario, en vigencia del año previsto por ley, toda vez que con el Auto Interlocutorio Definitivo SP 31/2010 que dispuso la perención de instancia fueron notificados el 12 de octubre de 2010, concluyendo entonces que el segundo recurso intentado se encontraba dentro de plazo, empero no fue entendido así por los demandados", criterio que además debe considerarse tomando en cuenta las condiciones de excepcionalidad que actualmente atraviesa el mundo entero (PANDEMIA - COVID19) y la suspensión de plazos y actividades que fueron dispuestas por normativa vigente emitida como emergencia de las determinaciones dispuestas en su oportunidad por el nivel central del Estado.
En atención a lo expuesto y por medio de la notificación adjunta a la demanda contenciosa administrativa (fotocopia legalizada), se demuestra que el 31 de octubre de 2017, han sido notificados con la Resolución Suprema No. 18114 de 09 de marzo de 2016, la cual rectificaría aspectos de fondo de la Resolución Suprema N° 00409 de 11 de mayo de 2009 emitida dentro del proceso de saneamiento, entre otras, de la propiedad denominada "Rancho Macarena".
Señalan que, la Resolución Suprema N° 18114 de fecha 09 de marzo de 2016, emitida por el Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia Juan Evo Morales Ayma, conjuntamente con el Ministro de Desarrollo Rural y Tierras determina lo siguiente: "1° RECTIFICAR Y COMPLEMENTAR en las Resoluciones Supremas N° 00409 de fecha 11 de mayo de 2009, N° 06268 de 07 de septiembre de 2011, N° 9023 de fecha 31 de diciembre de 2012, conforme al artículo 267 del Decreto Supremo N° 29215 de 02 de agosto de 2007, en actual vigencia; 2°. Dejar sin efecto en parte la Resolución Suprema N° 00409 de fecha 11 de mayo de 2009, respecto al numeral 20. Que anula y convierte títulos ejecutoriales de los predios LOS ACEITES ll, EL CARIBE, RANCHO MACARENA, GUAYACAN, LOS GAVILANES Y EL CARMEN, correspondientes al expediente agrario N° 26096, en razón a que estos fueron anulados con posterioridad, por Resolución Suprema N° 12587 de 27 de agosto de 2014, misma que ya fue titulada como efecto vinculante, en igual forma se deja sin efecto los numerales 4°, 11° y 12, asimismo como efecto del cambio de ubicación geográfica que afecta la codificación catastral, estos habrían quedan sin efecto; 3°. Dejar sin efecto en parte el numeral l°. De la Resolución Suprema N° 06268 de 7 de septiembre de 2011 en relación a la emisión del título ejecutorial N° 475214 y en la vía de la complementación rectificar los errores identificados en la partes VISTOS y CONSIDERANDO y el numeral 1 respecto a la ubicación geográfica como Cañada Larga y Pailón, sección segunda provincia Chiquitos del Departamento de Santa Cruz, en igual forma se consigna en forma errónea respecto al VISTOS Y CONSIDERANDO a dos expedientes agrarios N° 26096 y 29532 siendo lo correcto consignar solamente al expedite agrario N° 29532 y 4°. Dejar sin efecto en parte el numeral lo de la Resolución Suprema N° 09023 de fecha 31 de diciembre de 2012 en relación a salvar derechos de los títulos restantes del expedite agrario N° 26096 y la consignación incorrecta del Título N°649567 y en la vía de la complementación rectificar los errores ( . . . )".
I.1.1 Calidad de Cosa Juzgada de la Resolución Suprema N° 004409 de 11 de mayo de 2009 .
Refieren que el 27 de mayo de 2009 a horas 17:30, conforme la notificación y renuncia a plazo de impugnación que adjuntan, demostrarían que fueron notificados personalmente con la RESOLUCIÓN SUPREMA N° 00409 de fecha 11 de mayo de 2009, actuado procesal por el que al haber renunciado a la impugnación en la vía contencioso administrativa, la prenombrada Resolución Suprema adquirió calidad de cosa juzgada administrativa, es decir, constituyendo una resolución ejecutoriada, de conformidad a los alcances de lo dispuesto en el art. 84 del D.S. N° 29215, que textualmente señala: "ARTÍCULO 84.- (RESOLUCIONES EJECUTORIADAS). Las Resoluciones Administrativas notificadas, no recurridas dentro de los plazos establecidos o cuando medie renuncia expresa al término de impugnación, quedarán ejecutoriadas II. Las resoluciones definitivas que agoten los recursos administrativos causarán estado en sede administrativa". Señalando los demandantes que tal aspecto, normativo debe ser asumido e interpretado, conforme los alcances del art. 328 del mismo D.S. N° 29215, que establece: "Artículo 328.- (Verificación de interposición de acciones contencioso administrativas). Una vez sea notificada la Resolución Final de Saneamiento, salvando el caso de acreditarse renuncias expresas al término de impugnación por las personas interesadas, se solicitará certificación o informe del Tribunal Agrario Nacional sobre la interposición de acciones contencioso administrativas contra la resolución emitida". Y concluyen que, ninguna Resolución emitida posteriormente puede modificar el contenido esencial de la Resolución Suprema N° 00409 de 11 de mayo de 2009, que de conformidad a normativa citada, adquirió la calidad de resolución ejecutoriada, más cuando de los alcances de tal resolución, se habría cancelado la tasa de saneamiento por un monto de 1242,28 dólares americanos, conforme se acredita a fs. 226 (foliación superior) de la carpeta de saneamiento y demás informes que acreditan el cumplimiento cabal del numeral 7 de la Resolución Suprema N° 00409 de 11 de mayo de 2009. Además teniendo en cuenta que, por las Resoluciones, ahora impugnadas, se pretendería el cambio de condición de propietarios a poseedores, aspecto que resultaría una modificación de fondo de la resolución final de saneamiento, misma que no podría ser modificada, conforme el principio y garantía del debido proceso en su elemento seguridad jurídica.
Asimismo, precisan que el art. 267 del D.S. N° 29215, establece: "A solicitud de parte o de oficio, los errores u omisiones de forma, técnicos o jurídicos, identificados antes de la emisión de las resoluciones finales de saneamiento, podrán ser subsanados a través de un informe. Si la identificación es posterior a la resolución final de saneamiento, la subsanación procederá mediante resolución administrativa o suprema rectificatoria y será notificada en secretaría de la Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria.".
Argumentan que además de lo señalado, estaría el hecho de que mediante la Resolución Suprema N° 18114 de fecha 09 de marzo de 2016, el INRA de manera arbitraria en el numeral 2° procede a DEJAR SIN EFECTO en parte la Resolución Suprema N° 00409 de fecha 11 de mayo de 2009, cuestionando los demandantes, bajo qué sustento legal el INRA habría procedido a anular, así sea en parte, la Resolución Suprema N° 00409, ya que conforme lo antes mencionado el alcance y la competencia que tendría el INRA era únicamente para rectificar errores u omisiones de forma y no así de fondo como el caso en concreto de la Resolución que ahora se impugna, la cual modificó la calidad de las partes de sub adquirientes a poseedores, anulando partes principales de la Resolución Suprema N° 00409 que se encontraba ejecutoriada. Para lo cual es menester resaltar que la instancia competente para dejar sin efecto las resoluciones emergentes del proceso de saneamiento es el Tribunal Agroambiental Plurinacional, mediante el proceso contencioso administrativo, que así se encontraría establecido en la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545.
Respecto a la ubicación geográfica como Cañada Larga y Pailón, sección segunda provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz, en igual forma se consigna en forma errónea respecto a VISTOS Y CONSIDERANDO a dos expedites agrarios N° 26096 y N° 29532 siendo lo correcto consignar solamente al expediente agrario N° 26096.
I.1.2 De la vulneración al Debido Proceso
a) Precisan que la Resolución Rectificatoria ha modificado aspectos de fondo, y de la lectura de la Resolución Final de Saneamiento, es decir, Resolución Suprema de 11 de mayo de 2009, se advierte que se anulan los títulos correspondientes al Expediente Agrario N° 26096 subsanando los vicios de nulidad relativa y vía conversión otorgó nuevos Títulos Ejecutoriales en favor de su persona, así como de otros beneficiarios de los demás predios que son incluidos en la referida Resolución, sin embargo, de manera indebida y después de siete (7) años, el INRA emite la Resolución Suprema N° 18114 de 09 de marzo de 2016, ahora impugnada, por medio de la cual, en su parte resolutiva Primera a título de rectificación, modifica su calidad de sub adquiriente a poseedor, conminándole a realizar la cancelación del precio de adjudicación a valor mercado, vulnerando lo establecido en el D.S. N° 29215 en su artículo 267 en lo referente a la Rectificación de Errores u Omisiones, igualmente regulado en la Ley de Procedimiento Administrativo N° 2341, en su artículo 31 donde respecto a las Correcciones de Errores establece "Las entidades públicas corregirán en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos que existan en sus actos, sin alterar sustancialmente la resolución." Por su parte, la citada Ley N° 2341 en su artículo 33 inciso a) señala que "La Administración Pública notificará a los interesados todas las resoluciones y actos o administrativos que afecten a sus derechos subjetivos o intereses legítimos".
b) Contradicción en la justificación de la emisión de la Resolución Rectificatoria; precisando que de la parte resolutiva 2ª de la Resolución Suprema N° 18114 de fecha 09 de marzo de 2016, se coteja que deja sin efecto en parte la Resolución Suprema N° 00409 de fecha 11 de mayo de 2009 respecto al numeral 2ª, que anula y convierte títulos ejecutoriales de los predios LOS ACEITES ll, EL CARIBE, RANCHO MACARENA , GUAYACAN, LOS GAVILANES Y EL CARMEN, CORRESPONDIENTE AL EXPEDIENTE AGRARIO N° 26096 en razón a que estos fueron anulados posteriormente, por Resolución Suprema N° 12587 de 27 de agosto de 2014, cuyo objeto ya se encuentra titulado como efecto vinculante.
Señalan que la Resolución Suprema N° 00409 casi en su totalidad mediante la resolución ahora impugnada es de 11 de mayo de 2009, sin embargo, de manera contradictoria, el INRA argumenta que se debe desconocer su derecho legalmente adquirido, el cual contaría con antecedente agrario y se encontraría debidamente inscrito en oficinas de Derechos Reales bajo la partida computarizada Nº 7.05.1.02.0000251, en razón a que los Títulos Ejecutoriales de su antecedente agrario fueron anulados con posterioridad, por Resolución Suprema N° 12587 de 27 de agosto de 2014, hecho que resultaría totalmente contradictorio ya que el Expediente N° 26096, fue objeto de consideración en la Resolución Suprema N° 00409 de fecha 11 de mayo de 2009, es decir que es anterior a la emisión de la Resolución Suprema N° 12587 de 27 de agosto de 2014.
Haciendo mención al art. 28 de la Ley N° 2341, señalan que el INRA en su fundamentación, no consideró lo estipulado en la normativa que rige las actividades de la administración, ya que sustentó ilegalmente la emisión de la resolución ahora impugnada, en el hecho de que los títulos del expediente N° 26096 fueron anulados con posterioridad, por Resolución Suprema N° 12587 de 27 de agosto de 2014, hecho contradictorio ya que el Expediente N° 26096 fue objeto de consideración en la Resolución Suprema N° 00409 de 11 de mayo de 2009, por cuanto el acto administrativo ahora impugnado no cumplió con los requisitos exigidos por el artículo 28 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
c) Transgresión a los principios generales del procedimiento agrario y del procedimiento administrativo, argumentan que el INRA ha emitido la Resolución Suprema N° 00409 de fecha 11 de mayo de 2009, que define el derecho propietario del predio correspondiente al predio "Rancho Macarena" y otros, y que no podía realizar cambios sustanciales a través de Resoluciones Rectificatorias, que además, recién el 31 de octubre de 2017, toma conocimiento del contenido de sólo una de las referidas resoluciones que es la Resolución Suprema N° 18114 de 09 de marzo de 2016 ahora impugnada, no obstante el mismo ente administrativo, hubiera emitido las siguientes Resoluciones referentes a los mismos predios:
1.Resolución Suprema N° 00409 de fecha 11 de mayo de 2009,
2.Resolución Suprema N° 06268 de 07 de septiembre de 2011,
3.Resolución Suprema N° 9023 de fecha 31 de diciembre de 2012,
4.Resolución Suprema N° 18114 de fecha 09 de marzo de 2016 y
5.Resolución Suprema N° 21747 de fecha 6 de julio de 2017,
Y que alternativamente al análisis y revisión que se hubiera realizado al proceso de saneamiento del predio "RANCHO MACARENA", el INRA hubiera realizado la valoración del antecedente agrario N° 26096 del cual deviene el derecho del predio "Rancho Macarena" en otro proceso de saneamiento habiendo emitido Resolución Suprema N° 12587 de 27 de agosto de 2014.
Manifiestan que el INRA, inicialmente valoró el Expediente N° 26096 anulándolo y vía conversión instruyó la otorgación de nuevos Títulos Ejecutoriales en favor del predio "Rancho Macarena", y posteriormente realiza una nueva valoración del mismo Expediente N° 26096, emitiendo la Resolución Suprema N° 12587 de 27 de agosto de 2014 y al haberse percatado de dicho error, años después procede a emitir otra Resolución Suprema N° 18114 de 09 de marzo de 2016, modificando aspectos de fondo de la resolución inicialmente dictada, sin haber notificado al administrado con ningún actuado referente a su Expediente Agrario, hecho que vulneraría su derecho fundamental a la defensa y los principios establecidos en la normativa, expresa que el artículo 76 de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545 establece que: "La administración de la justicia agraria se rige por los siguientes principios: de Competencia, Responsabilidad, Celeridad y el de Defensa".
A su vez, acusan la violación de los Principios establecidos en la Ley de Procedimiento Administrativo N° 2341 en su artículo 4: El de Sometimiento Pleno a la Ley, Principio de imparcialidad, Principio de economía, simplicidad y celeridad, Principio de publicidad; Principio de impulso de oficio y Principio de proporcionalidad.
Con los argumentos anteriormente señalados, e invocando los artículos 46, 56, 109, 110, 113, 115 parágrafo ll, 119 parágrafo ll y 186 de la Constitución Política del Estado; artículos 36 numeral 3 y artículo 68 de la Ley N° 1715 modificada mediante la Ley N° 3545; dentro del mandato constitucional que le otorga la competencia al Tribunal Agroambiental Plurinacional para conocer y resolver las demandas contencioso administrativas; en defensa de sus derechos, haciendo uso del recurso que la ley le franquea, interponen demanda contencioso administrativa; conforme a derecho, en contra de la Resolución Suprema N° 18114 de 09 de marzo de 2016 y la Resolución Suprema N° 21747 de 6 de julio de 2017, sólo respecto al predio de su propiedad denominada "Rancho Macarena", solicitando que previa revisión de fondo, se declare PROBADA la demanda contencioso administrativa interpuesta.
I.2 Ampliación y Complementación de la demanda
En el punto de referencia, los demandantes mediante memorial cursante de fs. 78 a 79 de obrados, refieren: Que se debe tener presente que el proceso de saneamiento del predio denominado "RANCHO MACARENA", en su etapa de campo, se desarrolló en vigencia de la Constitución Política del Estado de 1967, Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia (C.P.E.), Ley N°1715 modificada por Ley N° 3545, Decretos Supremos Reglamentarios N° 25763 y N° 29215, disposiciones que deberán ser analizadas a tiempo de resolver la presente demanda, dando prevalencia a la seguridad jurídica, al debido proceso administrativo y judicial, así como los principios rectores de la jurisdicción agroambiental, como son la verdad material, la inmutabilidad de la cosa juzgada administrativa, la eficacia de los actos administrativos y sobre todo el carácter social de la materia. Además que el proceso de saneamiento de la propiedad agraria para su validez y eficacia jurídica, debe desarrollarse conforme a lo establecido por el ordenamiento jurídico, ajustando su accionar la autoridad administrativa a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos de la materia, constituyendo la Información obtenida durante dicho procedimiento en el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho de propiedad, labor que debe adecuarse imprescindiblemente a la norma reglamentaria que rige dicho proceso administrativo, y que en el presente caso fueron inobservadas en razón a que:
a)Las resoluciones impugnadas desconocieron el alcance de la notificación con la Resolución Suprema N° 00409 de 11 de mayo de 2009, misma que fue aceptada y no cuestionada por los beneficiarios, más cuando dentro de la misma resolución se consigna a la propiedad RANCHO MACARENA.
b)Las resoluciones impugnadas, vulneran los derechos y garantías constitucionales de sus personas, por cuanto cambiaron su condición de propietarios.
Concluyen ratificando su petición de declarar Probada la demanda contencioso administrativa.
I.3. Contestación de la demanda .
Contestación a la demanda del codemandado Ministro de Desarrollo Rural y Tierras , con memorial cursante de 219 a 221, remitido inicialmente vía buzón judicial y cuyo original le corresponde el cursante a fs. 230 a 232 vta., de obrados, entre otros aspectos señala:
Al punto 1 , de la emisión de la Resolución Final de Saneamiento rectificatoria modificando aspectos de fondo y sin justificación, aspectos con los cuales se hubieran transgredido los principios generales del procedimiento agrario y administrativo; Señala que si bien es evidente de la rectificación y complementación emergentes de la Resolución Suprema Nº 00409 de 11 de mayo de 2009, la misma fue realizada en el marco de lo previsto en el parágrafo I del art. 267 del D.S. Nº 29215, y que en tal sentido, en la Resolución Suprema Nº 18114 de 09 de marzo de 2016, se rectifica y complementa únicamente errores de "fondo" como: ubicación geográfica, corrección en número de polígono; complementación de las parcelas sujetas al pago de adjudicación y la complementación por la cancelación de las partidas de propiedad. Y por otra parte mediante Resolución Suprema Nº 21747 de 06 de julio de 2017, rectifica sobre los siguientes aspectos: dejar sin efecto la adjudicación del excedente respecto al predio Guayacan y consignar correctamente el nombre del predio "Rancho la Macarena".
Que se habría cumplido con todos los preceptos que rigen la materia agraria, dentro del proceso de saneamiento del predio en cuestión, efectuando la valoración correspondiente y considerando la documentación y de los datos aportados durante la encuesta catastral y la verificación del cumplimiento de la Función Social-(FS) efectuada en campo, bajo el principio de verdad material, en consecuencia, desvirtuando todos los argumentos falaces de la parte actora, que únicamente pretendería sorprender a las autoridades del Tribunal Agroambiental con aspectos que no condicen con la verdad, porque la entidad administrativa habría sólo corregido aspectos de forma, que en todo caso constituiría una obligación de la entidad administrativa, tal como lo habría establecido la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª Nº 060/2019 de 19 de julio de 2019.
Concluye el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, solicitando se declare IMPROBADA la demanda y se mantenga firme y subsistente la determinación asumida en la Resolución Suprema Nº 18114 de 9 de marzo de 2016 de rectificación y complementación y la Resolución Suprema Nº 21747 de 06 de julio de 2017 de rectificación, ambas emergentes de la Resolución Suprema Nº 00409 de 11 de mayo de 2009.
Contestación a la demanda del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia .
De fs. 239 a 249 cursa memorial remitido vía buzón judicial y el original que le corresponde cursante de fs. 250 a 255 de obrados, presentado por Mary Sonia Wilkinson Ortiz en su condición de Directora General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de la Presidencia, conforme se evidencia de Testimonio de Poder N° 17/2021 de 19 de enero de 2021, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, quien a tiempo de apersonarse al presente proceso opone, Excepción de Incompetencia y expone los argumentos de su contestación, sin embargo, mediante decreto de 10 de marzo de 2021, cursante a fs. 256 de obrados, se declara NO HA LUGAR la consideración del memorial de contestación que antecede por haber sido extemporáneamente presentado.
I.4. Trámite en el Tribunal Agroambiental.
I.4.1. Admisión .
A fs. 162 y vta., cursa el Auto de Admisión de 26 de noviembre de 2020, que determina entre otros aspectos incorporar en calidad de tercero interesado a Audrey Natalia Reynaert de Saucedo.
I.4.2. Réplica , de fs.259 a fs. 261 cursa el memorial de observación de Poder, incidente de impersonería y réplica presentado por la parte actora, al memorial de contestación de demanda del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras observando el Testimonio de Poder Nº 041/2021 de 03 de febrero de 2021, precisando que el mismo sería insuficiente al no constar la facultad expresa para apersonarse al Tribunal Agroambiental, la causa o proceso en el que intervendrá y menos la cosa demandada, conforme lo señalaría el art. 835-I del Cód. Civ.
I.4 .3. Resolviendo la excepción de impersonería del demandado; de fs. 296 a fs. 298 vta., de obrados, cursa Auto de 19 de mayo de 2021, a través de cual se resuelve la excepción de impersonería del demandado, presentada por el demandante, observando la legitimación del codemandado Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, declarando Improbada la excepción de impersonería opuesta por Mary Melania Sanizo Lezano y Juan Alfredo Quispe Rodríguez en representación legal de Andrés Oswaldo Saucedo Castedo, en calidad de demandante.
I.4.4. Se tiene por no ejercido el derecho a la dúplica por parte del codemando Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, conforme se dispuso en el decreto de 26 de mayo de 2021 cursante de fs. 348 a 349 de obrados, por extemporáneo.
I.4.5. A fs. 303. Cursa memorial de apersonamiento de Andrey Natalia Reynaert Bonarat, en su condición de tercera interesada, quien entre otros aspectos reconoce la aplicación del art. 267 del D.S. Nº 29215, precisando que el mismo es para procesos que aún no merecieron resolución final de saneamiento, y que en el presente caso, ante la emisión de la Resolución Suprema Nº 00409 de 11 de mayo de 2009, ya no correspondía aplicar controles de calidad, sino más bien resoluciones Rectificatorias pero sólo sobre errores de forma y no de fondo, y que se debe tener en cuenta que fue el mismo codemandado Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras que reconoce en el presente proceso haber realizado rectificaciones y complementaciones de fondo, en ese entendido, pide que se resuelva el caso considerando la confesión judicial espontánea realizada. En razón a éstos y otros argumentos, solicita se declare Probada la demanda contencioso administrativa y se deje sin efecto la Resolución Suprema Nº 18114 de 09 de marzo de 2016 y la Resolución Suprema Nº 21747 de 06 de julio de 2017, sólo respecto al predio "Rancho Macarena".
I.5 Antecedentes más relevantes del proceso de saneamiento ejecutado del predio "Rancho Macarena"
De la revisión de antecedentes que corresponden al saneamiento entre otros del predio "Rancho la Macarena" a partir fs. 1086 (foliación derecha inferior), cuerpo 6 de los 18 que conforman la carpeta de Saneamiento, identificándose los actuados del proceso de saneamiento realizado a partir del año 2002, consignando a Andrés Oswaldo Saucedo Castedo, como titular del mismo, con una superficie declarada de 1011,0000 ha, especificando ser subadquirente de esa propiedad cuyo derecho devendría una superficie mayor que fue otorgado mediante Dotación a la Cooperativa Integral Los Aceites Ltda.
A fs. 1093 cursa la Ficha Catastral donde se consigna el Título Ejecutorial N° 475210 emitido dentro del expediente 26096, con Resolución Suprema 163456.
De fs. 1179 a 1185 cursa el Informe de Pericias de Campo del predio "Rancho la Macarena", que entre otros aspectos concluye: Que el predio tiene como origen el tramite agrario N° 26096 cuyo beneficiario fue la "Cooperativa Integral los Aceites Limitada" con Título Ejecutorial N° 475207 a través del cual se dota la superficie de 15000,0000 ha, y que por documento de 13 de marzo de 1975 se realiza la partición voluntaria entre los miembros de dicha cooperativa, entre ellas las parcelas designadas con la numeración 15 y 16, y realizando una tradición de las sucesivas transferencias determinan que Luis Capobianco Ribera, mediante documento de 15 de octubre de 1990 adquiere la citada propiedad que posteriormente el 31 de julio de 2002 transfiere a Andrés Saucedo Castedo. Señala también el citado informe que se evidencia el cumplimiento de la Función Económico Social del predio, estableciéndose en el mismo el desarrollo de actividades productivas, obteniendo la calificación de mediana propiedad con actividad ganadera, de acuerdo al art. 2.II de la Ley N° 1715 y art. 238 del Reglamento y la Guía para la verificación de la Función Social y Función Económica Social.
A fs. 1193 cursa el Informe Técnico CD-POL61-040-2002 de noviembre de 2002, emitido en grado de revisión técnica del Informe de Campo en su etapa de Control de Calidad SAN-SIM concluyendo que en el predio 040 "Rancho Macarena" ubicado en el polígono 061, se han cumplido los requisitos técnicos mínimos para el Saneamiento de la Propiedad Agraria. A fs. 1198 mediante decreto de 10 de diciembre de 2002, la Dirección Departamental del INRA Santa Cruz, resuelve aprobar el trabajo de campo realizado por INYPSA S.A.
A fs. 1199 cursa el Informe de Evaluación Técnico Jurídica, que entre otros aspectos respecto al expediente agrario de antecedente señala: Que cursa en antecedentes de la base de datos del INRA, el registro del trámite agrario Nº 26096, correspondiente al trámite denominado "Cooperativa Los Aceites Ltda", del cual emergen dos Títulos Colectivos Nº 475207 y 475210 de 28 de julio de 1972, en los cuales se ha identificado vicios de nulidad relativa por vulneración de normas adjetivas como lo determina el art. 245 del Reglamento de la Ley Nº 1715 y concluye que en predio "Rancho Macarena" existe cumplimiento de Función Económico Social en el 100% de la propiedad, por lo que sugieren emisión de Resolución final Modificatoria sobre una superficie útil de 992.2844 ha.
A fs. 1269 cursa Auto de 14 de julio de 2006, a través del cual en atención de haberse concluido que el proceso de saneamiento en el predio "Rancho la Macarena" entre otros se ha desarrollado conforme a la normativa, ordena la acumulación de antecedentes en virtud al antecedente común signado con el trámite agrario Nº 26096 y la sobreposición con el predio "Nuevo Oriente" con antecedente agrario Nº 29532, todo de conformidad a los arts. 176-III y 218 y siguientes de su Reglamento y se fija como tasa de Saneamiento y Catastro para el predio "Rancho la Macarena" la suma de Mil doscientos cuarenta y dos dólares americanos con 20/100 ctvs.
A fs. 1270 , de la carpeta de antecedentes, cursa el Informe Técnico Legal DGIG Nº 505/2006 de 12 de julio de 2006, respecto al análisis del expediente agrario Nº 26096 y respecto al predio "Rancho la Macarena", concluye: "Habiéndose acreditado la transferencia, adquiriendo la calidad de subadquirente además del cumplimiento parcial de la Función Económico Social con relación al Título Ejecutorial inicial, no corresponde la emisión de Resolución Final Modificatoria. Y al haberse identificado el fraccionamiento de la superficie colectiva de 15.000,0000 ha contenida en 16 Títulos colectivos expedidos", señala que corresponde emitir Resolución final Anulatoria de los referidos Títulos Ejecutoriales y vía conversión emitir nuevos Títulos en las superficies correspondientes, que asimismo corresponde adjudicar las superficies excedentes, fijando como monto tasa de saneamiento Mil doscientos cuarenta y dos dólares americanos con 20/100 ctvs. (1242,28 $us) en aplicación de la RA-217-A/2003 de 10 de octubre de 2003.
A fs. 1277 cursa el Informe Legal INF-JRLL Nº 1307/2008 de 14 de agosto de 2008, emitido por la Dirección Nacional del INRA, de adecuación al decreto reglamentario de la Ley Nº 1715 y Ley Nº 3545, donde se concluye para el predio "Rancho Macarena" se dicte Resolución Suprema anulatoria y de conversión, sin establecerse ninguna superficie de adjudicación.
A fs. 1285 cursa el formulario de pago de la tasa de Saneamiento y Catastro fijada para el predio "Rancho Macarena" de 05 de noviembre de 2008.
A fs. 1289 cursa la Resolución Suprema 00409 de 11 de mayo de 2009 que resuelve en el punto 2º. ANULAR los Títulos Ejecutoriales Colectivos con antecedente en la Resolución Suprema Nº 163496 de 02 de agosto de 1972 y el expediente de Dotación Nº 26096 y subsanando los vicios de nulidad relativa y vía conversión otorgar nuevos títulos a favor de Audrey Natalia Reynaert de Saucedo y Andrés Oswaldo Saucedo Castedo, predio "Rancho Macarena".
A fs. 1297 cursa el formulario de notificación y renuncia plazo de impugnación, el cual refiere que el 27 de mayo de 2009 se ha procedido a la notificación en forma personal de Andrés Oswaldo Saucedo Castedo propietario del predio "Rancho Macarena", con la Resolución Suprema Nº 00409 de 11 de mayo de 2009, manifestando que de su libre voluntad renuncia al plazo de impugnación en contra de la citada Resolución Suprema Nº 00409 de 11 de mayo de 2009, conforme lo establecido en el D.S. Nº 29215.
De fs. 1304 a 1305 cursa la solicitud de Certificación del INRA cursada al Tribunal Agroambiental respecto a la interposición de demandas contencioso administrativas, mismo que a través de la Certificación SCSP N° 331/2012 de 29 de octubre de 2012 emitida por la Secretaria de Sala Plena del Tribunal Agroambiental, refiere que no fueron objeto de impugnación las Resoluciones Supremas consultadas, contemplándose entre ellas la Resolución Suprema Nº 00409 de 11 de mayo de 2009 correspondiente al predio "Rancho Macarena".
A fs. 1307 cursa un formulario de observación al expediente N° 29532, correspondiente al proceso de saneamiento ejecutado, señalando que el predio "Rancho Macarena" en la Resolución Suprema de mayo de 2009 en el numeral 2° anulan Títulos y vía conversión se otorgan nuevos títulos, sin embargo, no se especificaría los números de títulos que se anularían.
A la observación de referencia le corresponde la aclaración emitida por la Dirección General de Saneamiento y Titulación del INRA de 28 de noviembre de 2012, que entre otros aspectos refiere: "...que en la Resolución Suprema, sí se especifica los números de los títulos, por lo que NO HA LUGAR lo observado, y con relación a los documentos presentados durante la sustanciación del proceso, estos ya fueron valorados en las etapas cumplidas no existiendo observación, reclamo o impugnación al respecto no corresponde pronunciarnos sobre los mismos máxime si cuenta con Resolución Final Ejecutoriada".
A fs. 1310 cursa la nota Cite DGS-JRLL-SC NORTE N° 0083/2013 de 14 de enero de 2013, a través de la cual el Responsable Jurídico de la Dirección General de Saneamiento del Instituto Nacional de Reforma Agraria, remite a la unidad de Titulación y Certificaciones del Instituto Nacional de Reforma Agraria los antecedentes del saneamiento "Rancho la Macarena" a objeto de que se proceda a la titulación del predio
De fs. 1317 a 1320 , cursa el Informe Técnico Legal N° 67/2015 de 20 de octubre de 2015, el cual señala entre otros aspectos:
a)Que por Resolución Suprema N°12578 de 27 de agosto de 2014 en su numeral 1° se resuelve anular los Títulos Ejecutoriales Colectivos del expediente agrario de Dotación N° 26096 al haberse establecido vicios de nulidad Absoluta (en virtud al fraccionamiento de Títulos Ejecutoriales Colectivos, mismos que por características son intransferibles, indivisibles e inalienables), como emergencia de dicho extremo es generado el expediente agrario I-26134 respecto del cual es emitido el Título Ejecutorial N° MPENAL 001713 de 08 de enero de 2015 a nombre del predio AGRO CAMPO GRANDE.
b)"Que los títulos ejecutoriales colectivos correspondiente al expediente agrario N° 26096 al haber sido anulados en el proceso de saneamiento del predio denominado AGRO CAMPO GRANDE, dejan de ser para el derecho, razón por la cual no corresponde lo dispuesto por la Resolución Suprema N° 00409 de 11 de mayo de 2009 en su numeral 2°, al disponer se emita Resolución Suprema Anulatoria y de Conversión, motivo por el cual a los efectos de la prosecución regular del proceso de saneamiento (...) y al corresponder el error identificado a una valoración de los antecedentes y la interpretación de los criterios de nulidad a ser aplicados, sugiere se proceda a la subsanación de datos vía Resolución Suprema Rectificatoria".
c)Que se rectifique el numeral 3° de la Resolución Suprema N° 00409, porque no consideró predios que deben ser objeto de adjudicación, entre los que figura el predio "Rancho Macarena".
A fs. 3387 cursa la Resolución Suprema 18114 de 09 de marzo de 2016, en la cual se dispone entre otros aspectos: Rectificar y Complementar las Resoluciones Supremas N° 00409 de 11 de mayo de 2009, N° 06268 de 07 de septiembre de 2011 y N° 09023 de 31 de diciembre de 2012 conforme al artículo 267 del Decreto Reglamentario 29215, resolviendo entre otros que el predio "Rancho Macarena", sea objeto de adjudicación toda vez que se determinó la nulidad del antecedente agrario 26096.
A fs. 3391 cursa la Resolución Suprema 21747 de 06 de julio de 2017, que rectifica entre otros aspectos la Resolución Suprema 18114 de 09 de marzo de 2016 y en lo que respecta a "Rancho Macarena" corrige el nombre del predio como "Rancho la Macarena".
A fs. 3499 cursa el formulario de notificación de 31 de octubre de 2017, a través del cual se notifica por cédula a Audrey Natalia Reynaert de Saucedo y Andrés Oswaldo Saucedo Castedo, fijando la notificación en el predio en presencia de testigo de actuación.
II.Fundamentos Jurídicos.
II.1 Problemática a ser resuelta.
El caso de referencia trae a conocimiento y resolución del Tribunal Agroambiental el análisis respecto a la estabilidad de los actos administrativos o cosa juzgada que es invocada por los demandantes en razón a lo dispuesto por el artículo 84 de la Ley Nº 1715 y por otra parte los alcances de la aplicación del art. 267 del D.S. Nº 29215 referido a la potestad de corregir errores de forma y fondo al Control de Calidad y finalmente el análisis del alcance modificatorio que tendrían las denominadas Resoluciones Rectificatorias, sobre estos tres puntos versará la resolución a ser emitida.
II.2 Análisis del caso concreto .
II.2.1 La jurisdicción contencioso administrativa constituye la instancia de control judicial de los actos administrativos, cuya finalidad es velar por la legitimidad de los actos de la Administración Pública, en los que se advierta vicios manifiestos de ilegalidad, incompetencia, excesos de poder y otros, garantizando a los administrados el principio de la seguridad jurídica y el derecho al debido proceso, entre otras garantías constitucionales.
El art. 778 del Cód. Pdto. Civ., norma aplicable por la supletoriedad dispuesta en el art. 78 de la Ley Nº 1715 y en función a la permisibilidad dispuesta en la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439, establece que el proceso contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente el acto administrativo y agotando en esa instancia todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiese afectado. Es decir que el proceso contencioso administrativo es de control judicial que tiene por finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado, a través de funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando es lesionado o perjudicado en sus derechos. Este tipo de proceso que se encuentra regulado en el Cód. Pdto. Civ., de donde se extracta que la resolución del mismo se circunscribiría al demandante que objeta el accionar de la administración pública y que el órgano jurisdiccional ejerciendo ese control judicial determinara si evidentemente la administración pública en un determinado acto administrativo actuó con legalidad.
II.2.2 De la cosa juzgada formal y material.
La Jurisdicción Agraria es una jurisdicción especializada con normativa propia, que en el art. 84 de la L. N° 1715, respecto a las Resoluciones Ejecutoriadas, establece: que las Resoluciones Administrativas "notificadas " (las negrillas nos pertenecen), no recurridas dentro de los plazos establecidos o cuando medie renuncia expresa al término de impugnación, quedarán ejecutoriadas. (nos corresponde el resaltado).
De la normativa señalada corresponde, identificar los dos elementos centrales que hacen a la ejecutoria de un determinado acto administrativo, correspondiendo analizar en tal caso lo referente a la notificación como uno de los presupuestos esenciales para que opere la ejecutoria. Así podemos señalar que dentro del contexto de las actuaciones administrativas como etapas del proceso administrativo que culminan con decisiones de carácter particular, la notificación, es entendida como la diligencia mediante la cual se pone en conocimiento de los interesados el contenido de los actos que en ellas se produzcan y tiene como finalidad garantizar los derechos de defensa y de contradicción como nociones integrantes del concepto de debido proceso. En efecto, la notificación permite que la persona a quien concierne el contenido de una determinación administrativa la conozca, y con base en ese conocimiento pueda utilizar los medios jurídicos a su alcance para la defensa de sus intereses.
Pero más allá de este propósito básico, la notificación también determina el momento exacto en el cual la persona interesada ha conocido la decisión, y el correlativo inicio del término preclusivo dentro del cual puede interponer los recursos para oponerse a ella. De esta manera, la notificación cumple dentro de cualquier actuación administrativa un doble propósito: de un lado, garantiza el debido proceso permitiendo la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de contradicción, y de otro, asegura los principios superiores de celeridad y eficacia de la función pública al establecer el momento en que empiezan a correr los términos de los recursos y acciones que procedan en cada caso. También la notificación da cumplimiento al principio de publicidad de la función pública. La Corte Constitucional de Colombia respecto a la fuerza ejecutoria del acto administrativo ha señalado que "La fuerza ejecutoria del acto administrativo está circunscrito a la facultad que tiene la Administración de producir los efectos jurídicos del mismo, aún en contra de la voluntad de los administrados" (sic). En esta forma, el acto administrativo tiene carácter ejecutorio, produce sus efectos jurídicos una vez cumplidos los requisitos de publicación o notificación, lo cual faculta a la Administración a cumplirlo o a hacerlo cumplir. A decir de manera expresa. La fuerza ejecutoria de los actos administrativos, es decir, su ejecutividad, depende entonces de dos aspectos fundamentales: la presunción de legalidad del acto administrativo, siempre que no haya sido desvirtuada, y su firmeza, que se obtiene, cuando contra los actos administrativos no proceda ningún recurso, o los recursos interpuestos se hayan decidido, o no se interpongan recursos o se renuncie expresamente a ellos, o cuando haya lugar a la perención, o se acepten los desistimientos.
El art. 64 de la Ley N° 1715 parcialmente modificada por la Ley N° 3545 define al Saneamiento, como el procedimiento técnico jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria y se ejecuta de oficio o a pedido de parte. Continúa en el art. 65 de la citada normativa, señalando que la ejecución del proceso está a cargo del Instituto Nacional de Reforma Agraria en coordinación con las Direcciones Departamentales y se ejecuta en merito a normativa especial regulada en la Ley Nº 3545 y el Decreto Reglamentario D.S. Nº 29215.
Por su parte el art. 3º. De la Ley N° 2341 de (EXCLUSIONES Y SALVEDADES). Refiere que la citada ley se aplica a todos los actos de la Administración Pública, salvo excepción contenida en ley expresa. II. No están sujetos al ámbito de aplicación de la presente Ley : a) Los actos de Gobierno referidos a las facultades de libre nombramiento y remoción de autoridades; b) La Defensoría del Pueblo; c) El Ministerio Público; d) Los Regímenes agrario , electoral y del sistema de control gubernamental, que se regirán por sus propios procedimientos, con la salvedad prevista en el art. 2 del D.S. N° 29215. En este sentido corresponde precisar que no corresponde aplicar en el proceso de saneamiento ejecutado las disposiciones invocadas por el demandante en razón a lo precedentemente desarrollado.
Sin embargo, siendo transversales los principios que rigen a la administración pública, es pertinente señalar que conforme ha asumido la jurisprudencia constitucional en la SC 1074/2010-R de 23 de agosto, coinciden plenamente con los principios de legalidad y presunción de legitimidad previstos por el inciso g) del art. 4 de la señalada Ley Nº 2341 que determina: "Las actuaciones de la Administración Pública por estar sometidas plenamente a la Ley, se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario". En virtud a dichos principios de legalidad, presunción de legitimidad y de buena fe, se tiene que la regla es que la administración pública no puede anular o modificar los actos administrativos de oficio, salvo correcciones formales que no alteren sustancialmente el acto. En ese sentido, el art. 31 de la LPA establece: "(Corrección de errores ). - Las entidades públicas corregirán en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho, o aritméticos que existan en sus actos, sin alterar sustancialmente la Resolución ".
En el contexto normativo antes descrito, la SC 1074/2010-R citada, refiriéndose a la prohibición de anular de "oficio" actos administrativos, señaló que éstos no pueden ser anulados ni modificados de oficio, conforme al siguiente razonamiento: "...a partir de la estructuración del principio de autotutela de la administración pública y en virtud a la característica de firmeza de los actos administrativos, se configura una garantía constitucional a favor del administrado, en virtud de la cual, ningún nivel de la administración pública, puede modificar, alterar o anular de oficio un acto administrativo estable, cuya presunción de legitimidad y legalidad, solamente puede ser desvirtuada a través del control jurisdiccional de actos administrativos. Ahora bien, es imperante señalar también, que un acto administrativo, puede ser anulado de acuerdo a las causales establecidas taxativamente en el art. 35 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en ese contexto, interpretando teleológica y sistémicamente el parágrafo II de esta disposición, se tiene que la nulidad de actos administrativos es procedente a través de los recursos administrativos disciplinados en la propia LPA, empero, para el supuesto en el cual, la propia administración pública, pretenda anular un acto administrativo estable en virtud del cual se generaron efectos jurídicos a favor del administrado, ésta no puede alegar la nulidad de oficio, sino debe acudir al control jurisdiccional ulterior de los actos administrativos, a través del proceso contencioso administrativo".
Asimismo, siguiendo dicha línea jurisprudencial, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en la SCP 00080/2012 de 16 de abril, respecto a la firmeza de los actos administrativos a la luz de la Constitución Política del Estado, estableció el siguiente razonamiento: "Dentro de las características inherentes a los actos administrativos, se encuentran tanto la presunción de legitimidad como la ejecutividad, entendida ésta última como la obligatoriedad, que hace a la exigibilidad y el deber de cumplimiento del acto a partir de su notificación, que es el modo o manera procedimental de comunicar a los administrados, personal o colectivamente, la existencia del acto administrativo, lo que constituye un requisito fundamental que genera seguridad jurídica, y convicción pública respecto a la eficacia del acto. La única condición para que el acto administrativo no pueda ser revocado es su notificación al administrado , entendido este paso procedimental como el modo de comunicar, personal o colectivamente, la existencia del acto administrativo, garantizando la seguridad jurídica, convirtiéndose por tanto en una condición legal de la que necesariamente depende la eficacia del acto. La notificación o publicación de un acto administrativo otorga firmeza a éste, sin que se pueda modificar el mismo discrecionalmente, más aún si aquella modificación deviene en una consecuencia gravosa o desfavorable para el administrado. Agustín Gordillo al respecto ha sostenido: "En suma, la corrección material es excepcional: ha de admitirse sólo con criterio restrictivo y no podrá encubrirse bajo tal denominación, a actos que constituyen una verdadera revocación del acto original'".
Conforme a las normas y jurisprudencia desarrolladas, se entiende que la administración puede modificar de oficio o a instancia de parte, ciertos errores materiales o de hecho respecto de un acto administrativo; empero, sin cambiar el contenido sustancial de la declaración, disposición o decisión, para lo cual, debe acudir necesariamente a la vía jurisdiccional, estableciendo así, una garantía a favor del administrado. Lo contrario, significaría una arbitrariedad de los titulares de la administración pública, no permitida en el Estado Constitucional de Derecho.
FJ.1. Argumenta el recurrente que en el presente caso existe calidad de Cosa Juzgada de la Resolución Suprema N° 004409 de 11 de mayo de 2009, precisando que el 27 de mayo de 2009 fueron notificados con la Resolución Final de Saneamiento traducida en la Resolución Suprema Nº 00409 de 11 de mayo de 2009 y que al haber aceptado los términos de la citada resolución y haber expresamente renunciado a la impugnación en la vía contencioso administrativa, la misma habría adquirido calidad de cosa juzgada conforme dispone el art. 84 del D.S. N° 29215.
A objeto de la resolución del punto precedentemente señalado, corresponde señalar algunos aspectos respecto a la cosa juzgada, particularmente en materia administrativa, así se tiene que la SCP 0450/2012 de 29 de junio, diferenció lo que viene a constituirse en materia constitucional la denominada cosa juzgada como tal, así como de cosa juzgada formal y material , en ese sentido indicó que: "La cosa juzgada es lo resuelto en juicio contradictorio, ante un juez o tribunal, por resolución firme, contra la cual, no se admite recurso alguno de impugnación salvo algunos casos excepcionales. Es la autoridad y la fuerza que la ley atribuye a los fallos ejecutoriados"; la autoridad se refiere a la característica de que lo fallado en ellos, se considera como irrevocable e inmutable; y la fuerza, consiste en el poder coactivo que nace de la cosa juzgada, o sea que debe cumplirse lo que en ella se ordena. Se puede analizar desde dos puntos de vista, tal como se lo hizo en la SC 0217/2006-R de 7 de marzo, en la que se estableció lo siguiente: "...los efectos de la cosa juzgada se manifiestan bajo una doble perspectiva: formal y material. Así, la característica o efecto de la cosa juzgada formal es la de su inimpugnabilidad o firmeza. Producen este efecto cualquier resolución firme o lo que es lo mismo, cuando frente a ella no exista ningún otro recurso previsto en la ley (la excepción sólo se presenta cuando existe de por medio una lesión al contenido esencial de un derecho fundamental), hayan transcurrido los plazos para recurrirla o se haya desistido del mismo. En este sentido, los fallos del Tribunal Constitucional como los de la Corte Suprema de Justicia, surten los efectos de cosa juzgada formal (con la única excepción a esta regla antes referida), en la medida en que no hay ningún órgano judicial que pueda revisar sus decisiones; empero, al efecto negativo aludido se tiene otro de naturaleza positiva, que se expresa en el deber jurídico que tiene el órgano encargado de su ejecución de hacer efectiva la decisión contenida en el fallo en los términos establecidos en ella. Desde su vertiente material, la cosa juzgada despliega su eficacia frente a los otros órganos judiciales o administrativos, que lleva un mandato implícito de no conocer lo ya resuelto, impidiendo con ello la apertura de otros procesos nuevos sobre el mismo asunto (este efecto sólo la producen las decisiones firmes sobre el fondo); como único medio de alcanzar la paz jurídica, evitando, de un lado, que la contienda se prolongue indefinidamente y de otro, que sobre la misma cuestión puedan recaer resoluciones contradictorias, lesionando la seguridad jurídica procesal (así, SSCC 0029/2002, 0094/2002-R, 0554/2003-R, entre otras)".
De lo señalado se desprende que la cosa juzgada tiene dos facetas, una formal y otra material ; la formal se refiere a la imposibilidad de reabrir el debate en el mismo proceso donde se dictó la resolución, porque el pronunciamiento quedó firme, ya sea porque las partes consintieron o porque se agotaron los recursos ordinarios y extraordinarios viables al caso; no obstante ello, cabe aclarar que la cuestión puede reabrirse en otro proceso, de ahí el carácter formal de la manifestación de la "cosa juzgada", un claro ejemplo constituyen los procesos ejecutivos, en los cuales, aun cuando se hubieren agotado las vías, producen únicamente una eficacia meramente transitoria, porque eventualmente sus efectos pueden modificarse en un proceso ordinario posterior. En cambio, cosa juzgada material , además de la inimpugnabilidad de la resolución, se agrega la inmutabilidad del fallo. Es decir, la revisión es casi absoluta y sólo en el excepcionalísimo caso de la revisión extraordinaria de sentencia, cuyos presupuestos y exigencias son muy difíciles de llenar, podría revertirla; dentro de este ámbito se encuentran los procesos de conocimiento, como es, un proceso ordinario, porque suponen la improcedencia de todo recurso que lleva implícita la imposibilidad de modificar la decisión. La cosa juzgada material otorga al contenido del fallo, las características de inmutabilidad así como ejecutabilidad y coercibilidad, con efectos hacia el pasado y al futuro, por ende, las partes están obligadas a acatar la decisión judicial sobre el caso dirimido. Con relación a ello, las normas previstas por el art. 514 del CPC, disponen lo siguiente: "Las sentencias pasadas en autoridad de cosa juzgada se ejecutarán, sin alterar ni modificar su contenido, por los jueces de primera instancia que hubieren conocido el proceso", norma aplicada a la materia por el régimen de supletoriedad establecido en el art. 78 de la Ley N° 1715. A su vez esta previsión es concordante con los arts. 1318.II inc. 3) y 1319 del Código Civil (CC). No obstante, lo afirmado, es necesario aclarar que no es posible sostener que un fallo o resolución alcanza la calidad de cosa juzgada, si se la emite vulnerando derechos fundamentales o garantías constitucionales; caso en el cual, se verifica únicamente una "cosa juzgada aparente".
Ahora bien, como se dijo anteriormente, para hablar de cosa juzgada, debe tenerse en cuenta si la misma es de carácter formal o material, y tendríamos que lo descrito, en materia administrativa sí existe cosa juzgada, siendo ésta de carácter formal, es decir puede ser revisada a través de un nuevo proceso, como en este caso del contencioso administrativo, cuyo fallo recién y en caso de que no se habilite la vía constitucional adquirirá calidad de cosa juzgada material.
En materia agraria, para hablar de cosa juzgada, debemos precisar lo dispuesto en el art. 76 del D.S. N° 29215 que refiere: "Son recurrible todos los actos administrativos que afecten, lesionen o pudieren causar perjuicio a los derechos subjetivos o intereses legítimos de las personas y que impidan la prosecución del trámite, sin resolver el fondo de la cuestión planteada.(...) Las resoluciones administrativas que no definan derecho propietario serán susceptibles de impugnación mediante los recursos administrativos previstos en este Reglamento y no podrán impugnarse mediante acción contencioso administrativa ante el Tribunal Agrario Nacional."
Por su parte el art. 84 respeto a las Resoluciones Ejecutoriadas, señala: "I. Las Resoluciones Administrativas notificadas, no recurridas dentro de los plazos establecidos o cuando mediare renuncia expresa al término de impugnación, quedarán ejecutoriadas. II. Las resoluciones definitivas que agoten los recursos administrativos causarán estado en sede administrativa".
De lo desarrollado y expuesto precedentemente, se tiene que en el presente caso se han cumplido los presupuestos para los alcances de ejecutoria dispuesto en el art. 84 del D.S. N° 29215, toda vez que, notificado que fue el administrado con la Resolución Suprema N° 004409 de 11 de mayo de 2009, y conforme se evidencia a fs. 1297 del expediente acumulado, se identifica el formulario de notificación y renuncia expresa al plazo de impugnación de la citada Resolución Suprema, lo que implica que el administrado manifestó su conformidad con los extremos consignados en la citada Resolución Suprema, que previo los controles de calidad realizados al proceso de saneamiento del predio "Rancho la Macarena", se estableció que el citado trámite administrativo de regularización y perfeccionamiento del derecho de propiedad agraria, fue realizado en el marco de las disposiciones establecidas en la Ley N° 1715, e inicialmente en base al D.S. N° 25763 y su readecuación al D.S. N° 29215 y así lo entendió el propio Instituto Nacional de Reforma Agraria, después que se canceló la tasa de saneamiento y catastro establecido para el predio de referencia, al declarar expresamente en el documento cursante a fs. 1307 del antecedente agrario, de 28 de noviembre de 2012 que la Resolución Suprema N° 004409 de 11 de mayo de 2009 se encuentra ejecutoriada.
Si bien la ejecutoria de la citada resolución, al ser emergente de trámite administrativo como es el proceso de saneamiento, no adquiere calidad de cosa juzgada material, sino sólo de carácter formal, lo cual no implica su inmutabilidad, sin embargo constituye para los fines de garantía de los derechos reconocidos en la citada resolución, firmeza, sin dejar de lado que el Informe Técnico Jurídico cursante de fs. 1317 a 1320 del antecedente, omite realizar una debida fundamentación para concluir finalmente con la sugerencia de que se "Rectifique y complemente" la Resolución Suprema N° 004409 de 11 de mayo de 2009 y peor aún no fundamenta, como se podría modificar los resultados arribados en la resolución señalada, utilizando los resultados de otra Resolución Suprema N° 12578 de 27 de agosto de 2014, emitida cinco años después de la Resolución Suprema que reconoce derechos a favor del actual demandante y en tal sentido al ser el citado informe el sustento de la Resolución Suprema N° 18114 de 09 de marzo de 2016 (Rectificatoria) y de la Resolución Suprema N° 21747 de 06 de julio de 2017, se concluye que fue emitido en contravención a los alcances definidos en el art. 84 del D.S. N° 29215 en cuanto corresponde a la estabilidad y ejecutoría de las Resoluciones Finales de Saneamiento.
III.FJ.2. De la violación del debido proceso, por la modificación de fondo de la Resolución Suprema N° 004409 de 11 de mayo de 2009, a través de las Resoluciones Suprema N° 18114 de 09 de marzo de 2016 (Rectificatoria) y de la Resolución Suprema N° 21747 de 06 de julio de 2017, así como del legítimo derecho a la defensa.
"La SCP 0791/2012 de 20 de agosto, sistematizando la jurisprudencia respecto al derecho al debido proceso, en base a las SSCC 1756/2011-R y 0902/2010-R, estableció que: 'Considerando los criterios de la doctrina, en su jurisprudencia previa este Tribunal ha señalado que el debido proceso consiste en "...el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (...) comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos" (SSCC 0418/2000-R, 1276/2001-R y 0119/2003-R, entre otras).
La trascendencia del debido proceso se encuentra en íntima vinculación con la realización del valor justicia en el procedimiento, así lo ha entendido este Tribunal cuando en la SC 0999/2003-R de 16 de julio, señalo que: "La importancia del debido proceso está ligada a la búsqueda del orden justo. No es solamente poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento sino buscar un proceso justo, para lo cual hay que respetar los principios procesales de publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba; los derechos fundamentales como el derecho a la defensa, a la igualdad, etc., derechos que por su carácter fundamental no pueden ser ignorados ni obviados bajo ningún justificativo o excusa por autoridad alguna, pues dichos mandatos constitucionales son la base de las normas adjetivas procesales en nuestro ordenamiento jurídico, por ello los tribunales y jueces que administran justicia, entre sus obligaciones, tienen el deber de cuidar que los juicios se lleven sin vicios de nulidad, como también el de tomar medidas que aseguren la igualdad efectiva de las partes".
En el ámbito normativo, el debido proceso se manifiesta en una triple dimensión, pues por una parte, se encuentra reconocido como un derecho humano por instrumentos internacionales en la materia como el Pacto de San José de Costa Rica (art. 8) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 14), que conforme al art. 410.II de la CPE forman parte del bloque de constitucionalidad, y también se establece como un derecho en el art. 115.II de la misma norma; al mismo tiempo, a nivel constitucional, se le reconoce como derecho fundamental y como garantía jurisdiccional, configuración jurídica contemplada ya por el art. 16 de la CPE abrogada, que se ha mantenido y precisado en el art. 117.I de la CPE que dispone: "Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso...".
Este derecho fundamental no se satisface solamente con el cumplimiento mecánico de las reglas formales, sino que tiene una naturaleza protectora de fondo, es decir, que si bien es importante el tratar de que se logre el objetivo de llevar adelante un proceso sea este administrativo o judicial- sin errores formales, es aún más importante, si cabe el término, el velar por un orden justo, o mejor dicho en otras palabras, velar por la justicia material.
Por lo que habrá casos especiales en los que se tendrán que evaluar el cumplimiento del debido proceso formal y material, en los que posiblemente, los hechos denunciados se acomoden dentro de las leyes y estatutos que normen este tipo de situaciones, es decir, que las autoridades demandadas hayan cumplido con la normativa aplicable al caso, entonces nos encontramos con un debido proceso formal, sin embargo, si del análisis se establece que dicha normativa es de por si restrictiva de los derechos de defensa, o vulnere la seguridad jurídica de la administración de justicia y de los propios accionantes, entonces el juzgador deberá conceder la tutela precautelando sobre todo el orden justo y el debido proceso material.
El administrado acusa la vulneración del debido proceso, porque el INRA habría después de 6 años modificado los resultados del proceso de saneamiento, concluido el año 2009, con los resultados de otro proceso de saneamiento concluido el año 2014, acusa que las Resoluciones Rectificatorias de 2016 y 2017, no sólo incorporarían aspectos de forma sino de fondo, al cambiarle su situación de beneficiario subadquirente a sólo poseedor sujeto a pagar el precio de adjudicación por el predio "Rancho La Macarena" y teniendo en cuenta que las citadas resoluciones retificatorías, particularmente la emitida en el año 2016, tiene su sustento en un Informe Técnico Legal que no le fue oportunamente notificado, aspectos que a decir del demandante, constituirían la vulneración del debido proceso.
Es pertinente señalar que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, como encargado y responsable de ejecutar el proceso de saneamiento de la propiedad agraria, tiene entre otras atribuciones conforme establece la normativa específica de la materia, Ley N° 1715, parcialmente modificada por la Ley N° 3545 y su D.S. N° 29215, puede antes de la emisión del Título Ejecutorial correspondiente, realizar controles de calidad, supervisión y seguimiento, tal como lo dispone el art. 266 y Disposición Transitoria Primera del D.S. N° 29215, esto ante el indicio de irregularidades que hubieran sido cometidas en ejecución del proceso de saneamiento. En este contexto el INRA Nacional ejecuta la supervisión y seguimiento de los diferentes procedimientos y proyectos de saneamiento y como resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento el INRA puede disponer: a) La anulación de actuados de saneamiento por irregularidades, graves faltas o errores de fondo; y b) La convalidación de actuados de saneamiento, por errores u omisiones subsanados.
Como se ve esta facultad del ente administrativo no tiene otra finalidad que el garantizar la idoneidad y legalidad del proceso de saneamiento a través del cual se regulariza y perfecciona el derecho de propiedad y más aún se precautela al margen de los derechos de los administrados los derechos del Estado Plurinacional de Bolivia.
En el presente caso corresponde precisar que las Resoluciones Supremas objeto de la presente impugnación, es decir la Resolución Suprema N° 18114 de 09 de marzo de 2016 (Rectificatoria) y de la Resolución Suprema N° 21747 de 06 de julio de 2017 también rectificatoria, si bien fueron emitidas bajo la potestad de lo establecido en el art. 267 del D.S. N° 29215, que le faculta al INRA a realizar controles de calidad y como resultado del mismo actualmente realizar modificaciones de forma y fondo en los procesos administrativos de Saneamiento, aún cuenten con Resoluciones Finales de Saneamiento, pero que no hubieren sido aún Titulados, se debe considerar que a momento de la emisión de la primera Resolución Rectificatoria N° 18114 de 09 de marzo de 2016 se aplicó lo dispuesto en el art. 267, disposición que a la letra señala que la facultad de corrección a solicitud de parte o de oficio, procede en aspectos de forma, técnicos o jurídicos.
Sin embargo, a lo señalado, en el presente caso estamos ante una situación particular, como es el alcance del art. 84 del D.S. N° 29215, el cual refiere que en caso de notificación con la Resolución Final de Saneamiento y la renuncia expresa a la impugnación, el acto administrativo traducido en la Resolución Suprema N° 004409 de 11 de mayo de 2009, se subsume a lo dispuesto en la citada disposición legal. En este sentido, aun invocando el art. 267 del D.S. N° 29215, no podía el INRA realizar modificaciones a la Resolución Suprema N° 004409 de 11 de mayo de 2009, peor aún con aspectos que a criterio de éste Tribunal Agroambiental, constituyen aspectos de fondo y no de forma como señalo el codemandado Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, particularmente porque modifica la situación del administrativo titular del predio "Rancho la Macarena", de beneficiario del antecedente agrario N° 26096 para convertirlo en la Resolución Suprema N° 18114 de 09 de marzo de 2016 sólo como poseedor legal que puede acceder al predio "Rancho la Macarena", sólo a través del pago de precio de adjudicación a valor de mercado. De otra parte se tiene que de la revisión de antecedentes, no se identifica la notificación al interesado con el Informe Técnico Legal N° 67/2015 de 20 de octubre de 2015, previamente a que se emita la Resolución Suprema N° 18114 de 09 de marzo de 2016 procediéndose solo a la emisión de las Resoluciones Supremas rectificatorias, esta actuación del INRA constituye una vulneración al debido proceso, porque realizada modificaciones que perjudican al administrado, y sin embargo se le restringe su posibilidad y observación al citado informe, procediendo solo a notificarle con las Resoluciones de referencia.
De lo desarrollado, se tiene que el titular del predio de manera libre, voluntaria y sin que medien vicios del consentimiento realiza renuncia expresa al término de impugnación . Dicho actuado de notificación prueba que la entidad administrativa ha publicitado la Resolución Final de Saneamiento reflejada en la Resolución Suprema N° 004409 de 11 de mayo de 2009 y es en tal circunstancia que la propia entidad declara la "ejecutoriedad" de la citada Resolución, porque se han cumplido los dos presupuestos que hacen a la ejecutoria formal cual son: la presunción de legalidad del acto ejecutado y la notificación a las partes, (Sentencia Agroambiental Nacional S1ª Nº 068/2014), y en tal sentido al haberse emitido las Resoluciones Supremas Rectificatorias N° 18114 de 09 de marzo de 2016 y de la Resolución Suprema N° 21747 de 06 de julio de 2017, se ha vulnerado el art. 84 del D.S. N° 29215, más aún cuando el art. 266 del D.S. Nº 29215 establecía en ese momento que la revisión de errores solo tenía alcances a aspectos de forma, disposición concordante con el 267 del citado Reglamento Agrario, todo esto respecto al predio "Rancho la Macarena", dé Andrés Oswaldo Saucedo Castedo y Andrey Natalila Renaert Boranaet, por lo que corresponde resolver en ese sentido.
III.POR TANTO
La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en uso de sus atribuciones y competencias que le otorga los arts. 186 y 189-3 de la Constitución Política del Estado, el art. 36-3 de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545 y los arts. 11, 12 y 144-4 de la Ley N° 025, FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa cursante de fs. 57 a 62 vta., y memoriales de complementación de fs. 78 a 79 y subsanación cursantes de fs. 87 a 88 y de fs. 115 a 118, de fs. 113, 153 y vta, y a fs. 160 de obrados, interpuesta, por Andrés Oswaldo Saucedo Castedo y Andrey Natalia Renaert Boronat determinando:
Declarar nulas las Resoluciones Supremas Rectificatorias N° 18114 de 09 de marzo de 2016 y de la Resolución Suprema N° 21747 de 06 de julio de 2017, respecto al predio "Rancho la Macarena", ubicado en la provincia Chiquitos, municipio de Pailón del departamento de Santa Cruz.
Notificadas sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar copias en formato digital.
Regístrese, notifíquese y archívese. -
Fdo.
María Tereza Garrón Yucra Magistrada Sala Primera
Ángela Sánchez Panozo Magistrada Sala Primera
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