SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1a 21/2021
Expediente: No 3945/2020
Proceso: Contencioso administrativo
Demandante: Andrés Ribera Gutiérrez, propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés".
Demandados: María Elva Pinckert de Paz, Ministra de Medio Ambiente y Agua y Gonzalo E. Ferrufino Solíz, Director General de Asuntos Jurídicos del Ministerio del Medio Ambiente y Agua.
Distrito Santa Cruz
Fecha: 07 de junio de 2021
Magistrada Relatora: Dra. Ángela Sánchez Panozo
Este Tribunal Agroambiental en su Sala Primera, resuelve la presente demanda contencioso administrativa de fs. 29 a 37 vta. interpuesta por Andrés Ribera Gutiérrez, propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés", dentro del proceso administrativo sancionador por la comisión de la infracción forestal de Almacenamiento Ilegal que siguió la Unidad Operativa de Bosque y Tierra, San Ignacio de Velasco (UOBT-SIV) de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT), impugnando la Resolución Ministerial-FOR No 22 de 23 de julio de 2020 (fs.12 a 26) emitida por el Ministerio del Medio Ambiente y Agua.
I. ANTECEDENTES PROCESALES
I.1. Argumentos de la demanda
A través de memorial presentado el 27 de agosto de 2020 cursante de fs. 29 a 37, el demandante, Andrés Ribera Gutiérrez, propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés", solicitó se declare probada la demanda contenciosa administrativa y, en consecuencia, se revoque totalmente la Resolución Ministerial-FOR No 22 de 23 de julio de 2020 -notificada el 30 de julio de 2020- (fs. 12 a 26), emitida por el Ministerio del Medio Ambiente y Agua, resolviendo el recurso jerárquico dentro del proceso sancionador por la comisión de la infracción forestal de "Almacenamiento Ilegal", signado con el número de expediente UOBT-SIV-048/2006 y se le exima de cualquier responsabilidad. Del mismo modo, a fs. 30 vta. y 31 de la demanda, solicitó que se reponga obrados hasta el vicio más antiguo, es decir, hasta fs. 1 inclusive y nuevamente se tramite el proceso respetando sus derechos y garantías constitucionales. Asimismo, se deje sin efecto legal las multas impuestas y se le devuelva toda la madera (292,52 m3r de cuchi; 140,30 m3r tajibo; 2,49 m3r de verdolago; y 4,64 m3r de roble) -a decir suyo- ilegalmente decomisada, ordenando el archivo de obrados, con los siguientes argumentos:
Sobre los errores de procedimiento, el demandante señala: 1) Por Auto Administrativo de 15 de diciembre de 2006 (fs. 74 a 75 y 81 a 82), se abrió proceso administrativo sancionador en contra del "Aserradero Agroforestal San Andrés", por haber presuntamente incurrido en la infracción de "Almacenamiento Ilegal" prevista en los arts. 41 de la Ley Forestal No 1700 y 95.IV y 96.I de su Reglamento General, aprobado por DS 24453, normas que no contemplan tal infracción forestal y que pese ello, hubo omisión en su pronunciamiento tanto por el Director Ejecutivo de la ABT, como por la Ministra de Medio Ambiente y Agua; 2) El responsable de la UOBT-SIV, omitió notificarle con el Acta de Decomiso UOBT-SIV No 009986, eludiendo las diligencias preliminares, como una etapa del proceso administrativo sancionador. Este aspecto justificaron las autoridades demandadas con la doctrina de la responsabilidad objetiva, en sentido que sólo importa el daño causado y no así la conducta del agente, sin tener en cuenta que esta doctrina no exime la obligación de garantizar sus derechos al debido proceso y a la defensa, ni la aplicación de los principios sancionadores de legalidad, tipicidad, presunción de inocencia, proporcionalidad, procedimiento punitivo e irretroactividad, que según el art. 71 y siguientes de la Ley No 2341, irradian y sustentan el procedimiento administrativo sancionador. La Ministra de Medio Ambiente y Agua en la Resolución Ministerial-FOR No 22 de 23 de julio de 2020, reconoció que en el punto 7 del Acta Provisional de Decomiso sólo figura el nombre de la representante legal -a quien notificaron-, presumiendo que el propietario -ahora demandante- no se encontraba; sin embargo, en el punto 9 (Observaciones) de la misma Acta, no se informó ni se representó esta situación. Asimismo, la autoridad demandada justificó esos errores en sentido que en el Auto de inicio del proceso administrativo sancionador se corrigió esta situación, sustentando su posición en lo dispuesto en el art. 26.III del Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerancias, aprobado por Resolución Administrativa ABT No 042/2016 de 19 de abril de 2016, sin tener en cuenta la aplicación retroactiva de esta norma, que contraviene lo dispuesto en el art. 123 de la Constitución Política del Estado (CPE), con el argumento que dicha norma le permitía a la ABT, anular o rectificar actas de decomiso, mediante informe circunstanciado, informe que no existe en el expediente; 3) El Acta de Decomiso UOBT-SIV No 009986 (fs. 1 a 2) no cumple con las condiciones legales establecidas en el art. 96.IV del Reglamento General a la Ley Forestal, No 1700 de 12 de julio de 1996, aprobada por D.S. 24453 de 21 de diciembre de 1996, por cuanto no identificó a Andrés Ribera Gutiérrez como presunto infractor, cuando es el titular del "Aserradero Agroforestal San Andrés". Esta ilegalidad, fue reconocida por el Director de la ABT, autoridad que en lugar de declarar la nulidad del proceso y aplicar las consecuencias previstas en el art. 96.IV referido para los funcionarios responsables, justificó tal situación a partir de la culpa "ineligendo o invigilando" que regula la responsabilidad civil y no así la responsabilidad administrativa. Por su parte, la Ministra del Medio Ambiente y Agua, también reconoció que el Acta de decomiso provisional no contempló su nombre como presunto infractor, sin embargo, en lugar de velar porque los procesos se tramiten sin vicios de nulidad, decidió respaldarlos, usando los mismos argumentos esgrimidos por el Director de la ABT, sustentando su posición en el art. 35 del Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerencias, aprobado por Resolución Administrativa ABT No 042/2016 de 19 de abril de 2016, norma que aplicó diez años después de iniciado el proceso y en vulneración al principio de irretroactividad de la Ley, prevista en el art. 123 de la CPE. Con todo lo señalado, se desconocieron los principios de legalidad y de procedimiento punitivo previstos en los arts. 72 y 76 de la Ley No 2341, así como el art. 4º. I de la Directriz Jurídica IJU 1/2006, en vulneración de sus derechos a la defensa y debido proceso. Asimismo, la Ministra del Medio Ambiente y Agua no reparó los vicios de nulidad, conforme lo exige el art. 35.I incisos c) y d) de la Ley No 2341, que determina que son nulos de pleno derecho los actos administrativos que hubiesen sido dictados prescindiendo total y absolutamente el procedimiento legalmente establecido y los que sean contrarios a la Constitución Política del Estado.
Sobre la errónea aplicación de la Ley, el demandante señaló: 1) El art. 95.IV del Reglamento General a la Ley Forestal, prohíbe el almacenamiento que no se encuentra amparado por el correspondiente Certificado de Origen (CFO). En este caso, los Certificados de Origen, las planillas y formularios No. 4 (fs. 31 a 67; 77 a 101 y 107 a 110 de la carpeta del proceso administrativo sancionador) amparan totalmente el origen legal del producto forestal intervenido y que este producto proviene de una fuente debidamente autorizada por la entidad forestal (ver Plan de Manejo y volúmenes del POAF de los predios El Corralito, Versalles y Curichón del cual su persona es titular). Así lo reconoció el responsable de la UOBT SIV en el Informe técnico UOBT-SIV-002-2007 de 23 de enero de 2007 (fs. 104 a 105) y en su Dictamen Técnico complementario UOBT SIV-015-2008 de 10 de junio de 2008 (fs. 113 a 114), elementos e informes que no fueron valorados técnica ni jurídicamente por el Responsable de la UOBT-SIV y que fue impugnado en el recurso de revocatoria; 2) En la Resolución Administrativa ABT No. 091/2019 de 18 de marzo, el Director Ejecutivo de la ABT, falsamente dijo que los únicos CFOs que existen en el expediente cursan de fs. 32 a 33 de obrados, sin tomar en cuenta los CFOs (No. 0030255, 0030253, 0030252), que cursan de fs. 77 a 82 y los CFO (No. 004804 y 004801) que cursan de fs. 107 a 112, emitidos por la UOB SIV, es decir, autorizados por autoridad competente. Estos documentos indican el nombre del titular del derecho forestal y la fuente legal de donde se extrajeron los productos forestales. Con esto, se desconoció el Dictamen Técnico UOB-SIV-002-2007 de 23 de enero de 2007, informado por el Ing. For. Ronald Valverde Antezana, quien realizó la inspección forestal y el decomiso provisional en el Aserradero "San Andrés" (fs. 104 a 105) y el Dictamen Técnico Complementario UOB-SIV-015-2008 de 10 de junio de 2008 (fs. 113 a 114), quien -a decir suyo-claramente informó que toda su madera tiene el respaldo técnico legal correspondiente. Esta falta de valoración de las referidas pruebas se hizo conocer en recurso jerárquico, sin embargo, la Ministra de Medio Ambiente y Aguas no realizó ninguna valoración jurídica de estos argumentos legales y técnicos, ni valoró las mencionadas pruebas e informes técnicos. Se limitó a manifestar de manera genérica que efectuó la valoración de la prueba en base a la sana crítica, sin mencionar cuáles pruebas fueron motivo de este análisis, concluyendo temerariamente que no encontró vulneración alguna en esta valoración y que la ABT fundamentó debidamente su fallo, sin violentar el debido proceso; 3) La afirmación del Director de la ABT, en sentido que las planillas y formulario No 4 son pruebas que se desestimaron porque tenían como destino la CRE y no así el "Aserradero Agroforestal San Andrés" y, que por mandato del art. 95o IV del Reglamento General de la Ley No 1700 el único documento válido para respaldar el origen legal de la madera es el CFO, que debe ser llenado correctamente; no condice con la parte in fine de dicha norma que dispone que se exceptúa el uso del CFO en el transporte a los centros de acopio autorizados previamente por la autoridad competente. En ese orden, debe considerarse que el titular del Plan General de Manejo Forestal y del Plan Operativo Anual Forestal-POAF de los predios: El Corralito, Versalles y Curichón, autorizado mediante Resolución RI-POAF-077/2004 por la autoridad forestal (ex Superintendencia Forestal y hoy ABT), de donde provine toda la madera decomisada es su persona (Andrés Ribera Gutiérrez, ahora demandante), quien también es titular del "Aserradero Agroforestal San Andrés, con Registro SCZ-1400 y Programa de Abastecimiento y Procesamiento de Materia Prima aprobado por la ABT -antes ex Superintendencia Forestal- con código de aprobación RU-SIV-PAPMP-131-2006, aserradero que se ubica en la misma área que abarca el referido Plan de Manejo Forestal-PGMF. Asimismo, que la ex Superintendencia Forestal -hoy ABT- en ese tiempo emitió un "Instructivo Técnico" que autorizó el uso del Formulario 4 para el control de la madera del área de aprovechamiento al centro de acopio que se ubique en la misma área, ajustándose las actuaciones del "Aserradero Agroforestal San Andrés" al referido instructivo y al art. 95.IV in fine del Reglamento General Forestal. Estos aspectos no fueron valorados en la Resolución que resolvió el recurso jerárquico, la que se limitó a señalar que la madera no tiene respaldo; 4) Respecto a la multa de (US$46.817,60) por el doble del valor comercial del producto decomisado que le aplicó el Responsable de la UOB-SIV y que fue respaldada por el Director de la ABT, esta sanción no se encuentra contemplada en el art. 95º IV del Reglamento General de la Ley No 1700 (Ley Forestal) para la Infracción de Almacenamiento Ilegal. Es decir, lesionan los principios de legalidad y tipicidad previstos en los arts. 72 y 73 de la Ley No 2341, que fueron reclamados en recurso jerárquico, sin embargo, no existió pronunciamiento alguno al respecto, lesionando sus derechos a la defensa, al debido proceso en su elemento de valoración de la prueba y el derecho a una resolución fundamentada; 5) Sobre la prescripción señala que, no obstante que la supuesta infracción se cometió el 13 de noviembre de 2006, sin embargo, después de casi 6 años, se le declaró responsable de Almacenamiento Ilegal, sancionándolo con multas totalmente arbitrarias e ilegales, cuando la supuesta infracción se encuentra prescrita, conforme lo dispuesto en el art. 79 de la Ley No 2341, norma que no dispone que el inicio del proceso administrativo corta el plazo de la prescripción, sino el inicio del procedimiento de cobro de sanciones impuestas. Asimismo, señala que no es posible que un Estado Constitucional un proceso sancionador, en su primera instancia, dure casi 6 años, el que se quedó paralizado por negligencia, inoperancia y dejadez de los funcionarios públicos de la ABT desde el 10 de junio de 2008 hasta el 16 de abril de 2010 y desde esa última fecha hasta el 30 de enero de 2012. Del mismo modo, el trámite y resolución del Recurso de Revocatoria duró más de 7 años, quedándose sin movimiento desde el 5 de junio de 2012 (fecha de audiencia pública) hasta el 13 de marzo de 2019. Es decir, lo procesaron por más de 13 años.
El plazo de 2 años, corre desde la media noche del día en que se cometió el delito o infracción, según el art. 30 del Código de Procedimiento Penal, norma aplicable supletoriamente al ámbito administrativo sancionador. En materia Civil, el art. 1493 del Código Civil, determina que: "La prescripción comienza a correr desde que el derecho ha podido hacerse valer o desde que el titular ha dejado de hacerlo".
El Director de la ABT, rechazó la prescripción, sustentándose en el art. 347.II de la CPE aprobada el 7 de febrero de 2009 -3 años después de abierto el proceso- y el art. 132.9) de la Ley No 025 del Órgano Judicial aprobada el 24 de junio de 2010 - cuatro años después del inicio del proceso que disponen la imprescriptibilidad de los delitos ambientales. Esta posición vulnera el principio de irretroactividad contenido en el art. 123 de la CPE, así como el principio de seguridad jurídica y sus derechos al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y a una resolución judicial fundamentada, acceso a la justicia pronta y oportuna. Conforme lo entendido en la SC 787/2013 de 10 de junio, la prohibición de aplicación retroactiva de una norma contenida en el art. 123 de la CPE, no sólo es exigible en el ámbito de la justicia ordinaria, sino también en materia administrativa. El Director Ejecutivo de la ABT, pese a reconocer expresamente que el proceso y la resolución se encontraban fuera de los plazos y emitidos en forma tardía, sostuvo que al no haber invocado la prescripción y/o silencio administrativo en forma oportuna, caducó su derecho. No considera que la prescripción por su naturaleza jurídica no caduca, sino que puede ser invocada en cualquier momento del proceso, el que conforme lo dispuesto en el art. 79 de la Ley No 2341, se encuentra ampliamente vencido. Cita asimismo la Sentencia No 03 de 1 de julio de 2015, emitida por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia. La Ministra de Medio Ambiente y Agua, no consideró, ponderó ni valoró la amplia argumentación jurídica, doctrinal y jurisprudencial expuesta en el recurso jerárquico que sustentan plenamente la viabilidad de la prescripción. Al igual que la ABT, se limitó a sostener que el numeral 9 del art. 132 de la Ley No 025 -aprobada el 24 de junio de 2010, cuatro años después de iniciado el proceso- establece el principio de imprescriptibilidad para los daños causados a la naturaleza y el medio ambiente y que al tratarse de un recurso forestal que es de interés público, no opera la prescripción.
I.2. Argumentos de la contestación
La autoridad demandada, Ministra de Medio Ambiente y Agua, María Elva Pinckert de Paz, a través de sus representantes, Jefe de la Unidad de Recursos Jerárquicos y Director General de Asuntos Jurídicos de dicho Ministerio, con Testimonio de Poder Especial y Suficiente No 1461/2020 de 25 de mayo (fs. 58 a 70), solicitó se declare improbada la demanda presentada por Andrés Ribera Gutiérrez, quien impugnó la Resolución Ministerial-FOR No 22 de 23 de julio de 2020 (fs. 12 a 26), emitida por el Ministerio del Medio Ambiente y Agua; con los siguientes fundamentos:
1) Por Informe Técnico UOB-SIV-147-2006 de 13 de noviembre de 2006 (fs. 75 a 80), de "Inspección al Centro de Procesamiento de Materia Prima Aserradero Agroforestal San Andrés", [Ronald Valverde Antezana, Responsable UOB-SIV] informó que Any Rodríguez Dorado, Representante Legal del Aserradero, presentó una solicitud de sustitución de los CFOs 2 No 19548 y No 19549, con cargo a la autorización RI-POAF-077-2004 para un volumen de 33.180 pt., de la especie Roble. Antes de realizar la inspección de verificación [pre inspección], se revisó la información digital con que cuenta la UOBT-SIV (Planillas de conciliación y toborochi) y el inventario de los CFOS 1, 2 y 3 por tipo de autorización que el Aserradero devolvió a la UOBT. El 19, 20 y 21 de octubre de 2006, se realizó la inspección correspondiente al referido aserradero, ubicado en la población San Ignacio de la provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, obteniéndose los resultados informados en el referido Informe Técnico; 2) Mediante Auto Administrativo de 15 de diciembre de 2006 (fs. 81 a 82), el Responsable UOB-SIV, resolvió iniciar procedimiento administrativo sancionador al Aserradero Agroforestal San Andrés, con registro SCZ-1400, de propiedad de Andrés Ribera Gutiérrez, representado legalmente por Any Rodríguez Dorado, por la supuesta comisión de la contravención forestal de Almacenamiento Ilegal de productos forestales, prevista en el art. 41 de la Ley Forestal No. 1700 con relación al art. 95º parágrafo IV y el art. 96º parágrafo I de su Reglamento General, aprobado por D.S. 24453; 3) Una vez corridos los trámites de rigor, mediante Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS-048-2012 de 30 de enero de 2012 (fs. 134 a 140), el Responsable de la Unidad Operativa de Bosques y Tierra San Ignacio de Velasco de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra, en aplicación a las atribuciones conferidas por el art. 3 inc. a) de la Ley 1700; a) Declaró al "Aserradero Agroforestal San Andrés" de propiedad de Andrés Ribera Gutiérez representado legalmente por Any Rodríguez Dorado, RESPONSABLE del ALMACENAMIENTO ILEGAL del producto forestal, consistente especie 292,52 m3r, corresponden a la especie Cuchi, 209,9 m3r corresponden a la especie Tajibo, 2.46 m3r corresponden a la especie Verdolago y 4,6 m3r corresponden a la especie Roble, conforme lo dispuesto en los arts. 41 de la Ley Forestal No. 1700 con relación al art. 95º parágrafo IV y el art. 96º parágrafo I de su Reglamento General, aprobado por DS 24453; b) Impuso la obligación de pagar el monto total de 56553.6 cincuenta y seis mil quinientos cincuenta y tres con seis centavos de dólares americanos que en pesos bolivianos son Bs395.875,2 (Trescientos noventa y cinco mil ochocientos setenta y cinco con 20/100 Bolivianos), equivalente al doble del valor comercial del producto identificado de almacenamiento sin autorización del producto forestal; c) Dispuso el decomiso de manera definitiva del producto forestal detallado, por no encontrarse debidamente respaldados e iniciar el proceso de remate ante el Juez competente, conforme al art. 22º inc. e) de la Ley Forestal, en relación al art. 96º parágrafos IX y II del Decreto Reglamentario; 4) Mediante Resolución Administrativa ABT No. 091/2019 de 18 de marzo (fs. 183 a 194), resolviendo el recurso de revocatoria de 3 de mayo de 2012 (fs. 142 a 145), el Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra-ABT, resolvió revocar parcialmente la Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS-048-2012 de 30 de enero de 2012, modificando los puntos primero, segundo y tercero, respecto: a) La cantidad de los volúmenes de recurso forestal por especie, que no tenían respaldo; b) El monto total a pagar por el Aserradero San Andrés; c) El decomiso definitivo de los volúmenes de producto forestal por especie, que no tenían respaldo; 5) Después de glosar in extenso algunos fundamentos de la resolución jerárquica, señaló que con relación la supuesta aplicación retroactiva del Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerancias aprobado por Resolución Administrativa ABT No. 042/2016 de 19 de abril, debe tenerse en cuenta que es una norma procedimental aplicable a procesos en desarrollo, como ocurrió con las resoluciones de revocatoria y jerárquico que son de fecha posterior a la vigencia de dicho Reglamento. Señala que las normas procesales son aplicables para la tramitación de los recursos desde su aprobación y que éstas no contemplan sanción o son el fundamento de la sanción contra el ahora demandante; 6) Citando la SC 0014/2003 de 10 de junio de 2003, señala que no está prevista la nulidad de un acto administrativo por efecto de incumplimiento de un plazo, conforme lo dispuesto por el art. 36 de la Ley No. 2341. Por ello, no es posible declarar la nulidad de una actuación, si la misma no está expresamente prevista por Ley, como ocurre en el caso, por lo que no es atendible lo señalado por la parte demandante en sentido que en el recurso jerárquico no se aplicó lo dispuesto en el art. 35.I incisos c) y d) de la Ley No. 2341, por actuaciones administrativas fuera del plazo establecido para ellas, caso en el cual solo dará lugar a la anulabilidad del acto, cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo. En razón a esto, pese a la certeza que desde la emisión del Auto Administrativo de inicio del procedimiento administrativo sancionador hasta la Resolución del recurso de revocatoria, existieron actos administrativos resueltos fuera del plazo legal establecido y se notificaron en forma extemporánea, sin embargo, no suponen la nulidad de dichos actos, pero si la responsabilidad de los servidores públicos de la ABT, conforme con lo establecido en los arts. 21 de la Ley No. 2341 y 73 de su Reglamento, aprobado por D.S. No. 27113, de 23 de julio de 2003. Al respecto, cita la SC 1616/2011 de 11 de octubre. Además, de la revisión del expediente administrativo, se tiene que se aplicó los trámites previstos en el art. 80 de la Ley No. 2341, por lo tanto no se incurrió en lo dispuesto en el art. 35.I incisos c), d) y e) de la Ley No. 2341; 7) Respecto a la prescripción de las infracciones y sanciones conforme a lo dispuesto en el art. 79 de la Ley No 2341, es necesario señalar que no existe un término para el cómputo de la prescripción cuando se trata de contravenciones al medio ambiente y a los recursos estratégicos renovables del Estado. Al respecto, la Ley No. 025, en el art. 132.9 establece el principio de la imprescriptibilidad para los daños causados a la naturaleza y al medio ambiente, aspecto que fue valorado por el ente regulador al momento de emitir la Resolución Administrativa ABT No. 091/2019. Por lo mismo, no puede perderse la facultad sancionadora administrativa por el transcurso del tiempo, al tratarse de un recurso forestal de interés público sujeto a limitaciones en su uso, disfrute y explotación. La ABT y la instancia jerárquica valoraron la prueba en base a las reglas de la sana crítica, que se consideran infringidas cuando su ponderación resulta manifiestamente injusta. En el presente caso, los argumentos del recurrente, Andrés Ribera Gutiérrez, propietario del Aserradero Agroforestal "San Andrés" fueron desvirtuados por el ente regulador. Es decir, la resolución jerárquica no fue arbitraria, ni lesionó los derechos al debido proceso, a la defensa, ni se desconoció el principio de congruencia, sino que se protegieron los derechos de los administrados, tomando en cuenta normas constitucionales (arts. 108.1 y 2, 115.II, 342, 348.I, 349.I, 386 y 387.I de la CPE), legales (arts.4, 22.a), b) y f), 26, 27 y 41 de la Ley No. 1700; arts. 46 y 49 de la Ley No. 1333, de 27 de abril de 1992, del Medio Ambiente; arts. 4.c), d), f), g), h) y k), 71, 73 y 76 de la Ley No. 2341; arts. 132.7 de la Ley No. 025; arts. 43 y 44 de la Ley No. 300 de 15 de octubre de 2012, Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien y reglamentarias (arts. 95.IV, 96.I del DS 24453 de 21 de diciembre de 1996, Reglamento a la Ley Forestal) y, reglamentarias (art. 49 DS 21171 de 15 de septiembre de 2003, modificatorio al D.S. 26389, Reglamento de Procedimientos Administrativos SIRENARE; art. 11 del D.S. 429 de 10 de febrero de 2010).
Citando las Sentencias Constitucionales 0090/2006 de 17 de noviembre y 0693/2012 de 2 de agosto, respecto de la idoneidad del proceso contencioso administrativo, señala que este proceso ha evolucionado y pasó de ser un proceso al acto administrativo, para convertirse en un proceso de protección del derecho particular frente a la actuación de la Administración Pública. Tiene un doble objetivo: Cumplir con el control de legalidad de la actuación en sede administrativa, velando por el respeto y aplicación de la normativa administrativa sectorial y también reparar posibles daños por la ilegal aplicación de la norma. En tal sentido, la parte actora debe indicar el perjuicio o agravio que sufre como producto de la actuación administrativa, así como identificar los actos que pudieran haber sido inobservados en sede administrativa; 8) En la resolución jerárquica se aplicaron los principios administrativos procesales, como el de legalidad objetiva que exige que las actuaciones administrativas observen la jerarquía normativa, la igualdad de los administrados y el control judicial de dichas actuaciones. Asimismo, observó la supremacía de la Constitución conforme lo dispuesto en el art. 410 de la CPE y el art. 14 sobre el derecho a la igualdad. Del mismo modo, el art. 4 incs. c) y g) de la Ley No 2341, que establece que la actividad administrativa se regirá por los principios de sometimiento a la ley, de legalidad y presunción de legitimidad. Cita la SC 1464/2004 de 13 de septiembre. Es decir, esta resolución se encuentra debidamente fundamentada y motivada, conforme a lo señalado en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales: SC 2227/2010-R, 171/2017-S3 de 13 de marzo de 2017, entre otras. Contiene una fundamentación razonable en base a una relación clara de los antecedentes del caso, se comprende las razones determinativas que justifican la decisión con una exposición de los hechos y la cita de normas que sustentan la parte dispositiva, con la debida fundamentación técnica-jurídica, no advirtiéndose incongruencia.
I.3. Argumentos del tercero interesado
Por memorial cursante de fs. 122 a 123 y vta. de obrados, Víctor Hugo Añez Bello, Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras "ABT" , entidad dependiente del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, presentó informe en su condición de tercer interesado, señalando lo siguiente:
1) La ABT, de acuerdo a sus atribuciones y competencias conferidas por Ley, otorga permisos, derechos, concesiones, autorizaciones de derechos forestales y agrarios en tierras comunitarias de origen, tierras fiscales, comunidades campesinas, empresas y propiedades privadas. Asimismo, ejecuta acciones legales de control y fiscalización, recibe denuncias verbales y escritas, gestiona el inicio, tramitación y conclusión en primera y segunda instancia, de todos los procesos administrativos sancionadores que se inician, tramitan y sancionan a los responsables de la ejecución de contravenciones al régimen forestal de la nación. En ese entendido, la ABT, en calidad de parte afectada, a través de la Unidad Operativa de Bosques y Tierra en San Ignacio de Velasco, inició el proceso administrativo sancionador contra el "Aserradero Agroforestal San Andrés" con registro SCZ-1400 de propiedad de Andrés Ribera Gutiérrez, por la presunta comisión de la contravención forestal de Almacenamiento Ilegal de producto forestal; y 2) En "primera instancia" se emitió la Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS-048-2012 de 30 de enero de 2012, que declaró responsable y sancionó por la contravención de Almacenamiento Ilegal de producto forestal al "Aserradero Agroforestal San Andrés" de propiedad de Andrés Ribera Gutiérrez. En "segunda instancia", la ABT Nacional a través de Resolución Administrativa ABT No. 091/2019 de 19 de marzo de 2019, resolvió revocar en parte la referida resolución administrativa. Finalmente, el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, resolviendo el recurso jerárquico interpuesto emitió la Resolución FOR No. 22 de 23 de julio de 2020, confirmando la última resolución. Señala que se abstiene de emitir nuevos criterios a los ya expuestos en la Resolución Administrativa ABT No 091/2019 de 19 de marzo de 2019.
I.4. Trámite procesal
I.4.1. Auto de admisión
Mediante Auto de 11 de septiembre de 2020 (fs. 41 y vta. de obrados), se admitió la demanda contencioso administrativa planteada en contra de la Resolución Ministerial-FOR No 22 de 23 de julio de 2020 (fs. 12 a 26), emitida por el Ministerio del Medio Ambiente y Agua, con el expediente administrativo UOBT-SIV-048/2006, dentro del proceso administrativo sancionador por la supuesta comisión de la infracción forestal de Almacenamiento Ilegal de producto forestal.
I.4.2. Réplica y dúplica
Mediante memorial cursante a fs. 130 de obrados, la parte demandante renunció el ejercicio de su derecho a la réplica , reiterando su petitorio de la demanda y, por decreto de 16 de marzo de 2021 (fs. 132), se tuvo por no ejercido tal derecho y no ha lugar al ejercicio de la dúplica.
I.4.3. Sorteo
El expediente No 3945/2020 se sorteó el 22 de marzo de 2021, conforme consta el decreto de fs. 136 de obrados.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
En el presente proceso contencioso administrativo se resolverán los siguientes problemas jurídicos, considerando los argumentos de la demanda, de la contestación, del tercero interesado y los antecedentes del procedimiento administrativo sancionador, referidos a: 1) Si el Acta Provisional de Decomiso no le fue notificado al propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés", ahora demandante, ni cumplió con las condiciones legales; así como si hubo falta de pronunciamiento sobre la responsabilidad de los funcionarios públicos que incurrieron en esas omisiones; 2) Si la infracción forestal de Almacenamiento ilegal de producto forestal y la sanción de multa por el doble del valor comercial del producto forestal decomisado se encuentra previsto en la Ley Forestal y su Decreto Reglamentario su vinculación con la denuncia de inobservancia de los principios de legalidad, tipicidad y de irretroactividad, último principio previsto en el art. 123 de la CPE; 3) Si el origen legal del producto forestal intervenido estaba amparado por los Certificados Forestales de Origen (CFO´s) y si en el proceso administrativo sancionador se valoraron todas las pruebas aportadas; y 4) Si procede la excepción de prescripción por infracciones forestales, así como se resolverá la denuncia de duración del proceso administrativo sancionador por más de 13 años y su vinculación con la figura de la extinción del proceso sancionador por duración máxima del proceso.
FJ.II.1. El proceso contencioso administrativo en materia agroambiental, naturaleza jurídica y configuración procesal
El proceso contencioso administrativo, en general, tiene como finalidad ejercer control jurisdiccional de los actos administrativos emanados de los órganos públicos competentes. Verifica la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar la correcta actuación de la administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley y de ésta conforme a la Constitución Política del Estado, precautelando el interés común, así como los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados.
El proceso contencioso administrativo en materia agroambiental, procede agotada la vía administrativa, cuando las resoluciones de la administración definan derechos o impidan definitivamente la prosecución del trámite, en los casos previstos por el numeral 3 del Artículo 189 de la Constitución Política del Estado (CPE) y las normas legales vigentes y con la competencia que le otorga al Tribunal Agroambiental el art. 186 de la CPE.
Están legitimadas para acudir a la jurisdicción agroambiental y, por ende, interponer una demanda contenciosa administrativa, todas las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas que hubiesen sido afectadas en su derecho subjetivo o interés legítimo. La demanda deben dirigirla en contra la autoridad administrativa de la entidad que dictó la resolución administrativa. Su interposición, debe ser dentro del plazo de cuarenta y cinco (45) días calendario improrrogable, computable desde la notificación con la resolución administrativa jerárquica impugnada, conforme lo dispuesto en el art. 28 de la Ley No. 1715.
FJ.II.2. El proceso administrativo sancionador por la comisión de faltas e infracciones forestales
En atención a la configuración procesal del proceso contencioso administrativo y habiéndose cumplido con los presupuestos procesales, corresponde a este Tribunal Agroambiental efectuar la revisión del proceso administrativo sancionador por la comisión de la infracción forestal de "Almacenamiento Ilegal" que se siguió en contra de Andrés Ribera Gutiérrez, propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés" y en cuyo mérito se emitió, en grado jerárquico, la Resolución Ministerial-FOR No 22 de 23 de julio de 2020 (fs. 12 a 26), emitida por el Ministerio del Medio Ambiente y Agua, ahora impugnada; revisión que se hará a partir del marco normativo constitucional, legal y reglamentarios aplicables al régimen sancionador por la comisión de faltas e infracciones administrativas forestales del sector bosques y tierra que se producen en el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, así como el respeto de los derechos fundamentales, las garantías jurisdiccionales y la jurisprudencia constitucional y agroambiental vinculante.
A ese efecto, debe recordarse que con relación al debido proceso en el ámbito administrativo sancionador, la SC 0211/2010-R de 24 de mayo, estableció que: "En el ámbito administrativo, el debido proceso debe ser entendido como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que mínimamente se garantice al administrado infractor, el conocimiento oportuno de la sindicación que se le atribuye, con relación a una falta o contravención que presuntamente hubiese cometido y que esté previamente tipificada como tal en norma expresa, para que pueda estructurar adecuadamente su defensa, ser debidamente escuchado, presentar pruebas y alegatos, desvirtuar e impugnar en su caso las de contrario, la posibilidad de ser juzgado en doble instancia, y cumplido todo lo cual, recién imponerle la sanción que se encuentre prevista para la falta, quedando así a salvo del arbitrio del funcionario o autoridad".
FJ.II.3. El caso de examen
FJ.II.3.1. Sobre el Acta Provisional de Decomiso que -a decir del demandante- no le fue notificado ni cumplió con las condiciones legales, así como la falta de pronunciamiento sobre la responsabilidad de los funcionarios públicos que incurrieron en esas omisiones.
El demandante, Andrés Ribera Gutiérrez, propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés", denuncia en este proceso contencioso administrativo dos errores de procedimiento referidos al Acta Provisional de Decomiso, en los que se hubiera incurrido en el procedimiento sancionador seguido en su contra por la infracción forestal de "Almacenamiento Ilegal", los que -a decir suyo- no fueron corregidos en grado de revocatoria ni en jerárquico, que son:
1) Señala que no se le notificó con el Acta Provisional de Decomiso UOBT-SIV No 009986 de 13/11/2006, aspecto que no fue corregido y que no obstante que la Ministra del Medio Ambiente y Agua en la Resolución Ministerial-FOR No 22 de 23 de julio de 2020 impugnada reconoció que sólo figuraba el nombre de la representante legal, a quien notificaron, presumió que el propietario no se encontraba.
Al respecto, si bien es cierto que no se le notificó con el Acta Provisional de Decomiso UOBT-SIV No 009986 de 13 de noviembre de 2006 al ahora demandante, propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés" sino a Any Rodríguez Dorado, que es su representante legal, quien en esa condición firmó dicha Acta (fs.1 a 2), esto fue debido a que el propietario, en el momento del decomiso provisional no se encontraba en dicho aserradero, conforme al argumento correcto esgrimido en la Resolución Jerárquica impugnada (fs. 12 a 26, específicamente a fs. 21). Sobre este aspecto, debe tenerse en cuenta lo siguiente: 1.a) El tenor literal del art. 6 de la Directriz Jurídica IJU 1/2006, norma aprobada mediante Resolución N° 15/2006 de 23 de marzo de 2006, que regula el procedimiento administrativo sancionador por infracciones al Régimen Forestal, -vigente en la tramitación del proceso sancionador que se revisa- en forma expresa determina que el Acta de Decomiso Provisional deberá ser firmada por "...los presuntos infractores involucrados, si estuvieren presentes..."; 1.b) En el expediente remitido a este Tribunal Agroambiental, no se advierte que Andrés Ribera Gutiérrez, hubiere reclamado la falta de notificación con el Acta Provisional de Decomiso, después de haber asumido pleno conocimiento del Auto de Inicio del proceso administrativo sancionador (Auto de 15 de diciembre de 2006, cursante de fs. 81 a 82) que fue pronunciado después del decomiso provisional -decomiso que forma parte de las diligencias preliminares de inspección y control-, esto, no obstante su legal notificación personal el 9 de enero de 2007 con el inicio del proceso (fs. 83); por el contrario, asumió defensa de fondo, presentando prueba de descargo en la Etapa de Tramitación (art. 13 de la Directriz Jurídica IJU 1/2006). Esto supone que, pese a que asumió conocimiento de este acto procesal que daba inicio al proceso administrativo sancionador en su contra, no objetó la falta de notificación con el Acta provisional de decomiso y contrariamente, convalidó y aceptó esta omisión, asumiendo defensa de fondo en la etapa probatoria. Por lo que, es aplicable lo entendido en la SC 1193/2010-R de 6 de septiembre, que sobre los efectos de la notificación y los deberes de las partes señaló que: "2) En el caso que se constate que la parte asumió conocimiento de los actuados procesales y no los objetó a través de los medios legales que el ordenamiento jurídico de la materia prevé, se deduce que los convalidó a [excepción] de aquellos que por ley resultan insubsanables, los actuados procesales (determinación judicial o administrativa), efectuados con posterioridad a la notificación, que pudieran vulnerar sus derechos fundamentales o garantías constitucionales y contra los que no hizo el reclamo respectivo en las instancias pertinentes, se tendrán convalidados; pues, esta actitud del sujeto procesal, constituye una renuncia tácita a impugnarlos"; y 1.c) No puede concluirse que, con esta omisión (Falta de notificación con el Acta Provisional de Decomiso al propietario del aserradero) se lesionó el derecho a la defensa del ahora demandante, debido a que el decomiso provisional de producto forestal, se produjo en la etapa de diligencias preliminares (art. 6 de la Directriz Jurídica IJU 1/2006), etapa en la que se evidencia la existencia de suficientes indicios de la presunta comisión de una infracción forestal que dan lugar al inicio del proceso administrativo sancionador y se asumen todas las medidas precautorias pertinentes, como es precisamente el decomiso, por cuanto, el ahora demandante, en su condición de propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés" participó plenamente en dichas diligencias preliminares, específicamente en la inspección y diligencias de control que realizó la Unidad Operativa de Bosque y Tierra de San Ignacio de Velasco (UOBT-SIV) al Centro de procesamiento de materia prima del Aserradero, en el marco de lo dispuesto en el art. 5 de la Directriz Jurídica IJU 1/2006. En efecto, participó plenamente en la inspección al Centro de procesamiento de materia prima de su aserradero, prueba de ello es que, después de terminar el inventario del producto forestal, firmó al pie de cada planilla de levantamiento de datos conjuntamente con los servidores públicos que participaron en dicha inspección, asimismo, recibió con su firma la citación de comparendo No 3094 de 20/10/2006 que le fue entregado para que presente la documentación (Certificado Forestal de Origen) respaldatoria del producto forestal almacenado en su centro de procesamiento, conforme consta a fs. 40 y también en el Informe Técnico UOB-SIV-147/2006 de 13 de noviembre cursante de fs. 75 a 80. Es decir que, desde esa fecha (20 de octubre de 2006), el ahora demandante tenía pleno conocimiento de las diligencias preliminares y la inspección a su aserradero que dieron inicio al proceso administrativo sancionador en su contra, por lo que, cuando no firmó el Acta Provisional de Decomiso No. 009986 de 13 de noviembre de 2006, ni bien le fue notificado este acto administrativo, estas omisiones fueron debido a que voluntariamente no se encontraba presente al momento del decomiso provisional, extremo que ciertamente demuestra que teniendo pleno conocimiento de las diligencias preliminares y de control (inspección) en la cual intervino, luego, no intervino voluntariamente en decomiso provisional del producto forestal, pese a que era de su conocimiento todas las actividades de control y de inspección a su aserradero, que como se tiene explicado son diligencias preliminares que derivan en la adopción de medidas precautorias como el decomiso provisional de los productos forestales, provocando así, su indefensión voluntaria. En cuyo mérito, es plenamente aplicable la uniforme jurisprudencia constitucional contenida en la SC 0287/2003-R, de 11 de marzo, reiterada por las SSCC 0843/2003-R, 1180/2003-R, 1281/2003-R, 1393/2003-R, 0527/2004-R, 865/2010-R, 1243/2014, entre otras, que señala que: "...que no puede alegarse indefensión cuando la misma ha sido provocada deliberadamente, esto es, cuando la persona, con pleno conocimiento de la acción iniciada en su contra no interviene en el proceso, o ha dejado de intervenir en él por un acto de su propia voluntad, provocando su propia indefensión" (SC 0974/2004-R de 22 de junio).
2) Respecto a que el Acta Provisional de Decomiso UOBT-SIV No 009986 de 13/11/2006, no cumplió con las condiciones legales establecidas en el art. 96.IV del Reglamento General a la Ley Forestal No 1700 aprobada por D.S. 24453 de 21 de diciembre de 1996, por cuanto no identificó a Andrés Ribera Gutiérrez como presunto infractor, cuando es el propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés" . Esta situación, a juicio del demandante, debió tener dos consecuencias jurídicas: La primera, aplicar las consecuencias previstas en el art. 96.IV referido a los funcionarios responsables, lo que no ocurrió; y la segunda, la nulidad del proceso, lo que tampoco se realizó, justificando este error en los dispuesto en los arts. 26.III y 35 del Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerancias, aprobado por Resolución Administrativa ABT No. 042/2016 de 19 de abril de 2016, norma aplicada retroactivamente, después de 10 años de iniciado el proceso.
Al respecto, corresponde señalar que si bien es evidente que en el Acta Provisional de Decomiso UOBT-SIV No 009986 de 13/11/2006, no se identificó a Andrés Ribera Gutierrez como presunto infractor, porque como se tiene explicado anteriormente, no estaba presente de manera voluntaria en el momento del decomiso y en su lugar se identificó a Any Rodríguez Dorado, su representante legal; esta situación fue corregida en el Auto de Inicio del proceso administrativo sancionador de 15 de diciembre de 2006 (fs. 81 a 82), Auto que le fue notificado en forma personal conforme consta la diligencia de fs. 83, aplicándose correctamente, por la autoridad jerárquica el 2020 (en la Resolución Ministerial -FOR No. 22 de 23 de julio de 2020) lo dispuesto en el art. 35.1 del Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerancias, aprobado por Resolución Administrativa ABT No 042/2016 de 19 de abril de 2016, que señala: " Si durante la tramitación del procedimiento se constataran errores materiales en la identidad de las personas o datos técnicos, el auto de inicio deberá ser corregido", concordante con el art. 26.III de la misma norma que señala: "Los errores del acta de decomiso provisional, podrá dar lugar a su anulación o rectificación mediante informe circunstanciado elaborado por el servidor público que realizó la intervención, hasta antes de emitirse la resolución administrativa en primera instancia"; lo que significa que no procedía ni procede nulidad procesal alguna en el proceso administrativo sancionador ni en el presente proceso contencioso administrativo.
Sobre la denuncia del demandante en sentido que la Resolución jerárquica pronunciada en julio de 2020 aplicó retroactivamente el Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerancias, aprobado por Resolución Administrativa ABT No 042/2016 de 19 de abril de 2016, en vulneración del art. 123 de la CPE, es decir, diez años después de iniciado el proceso administrativo sancionar seguido en su contra, corresponde aclarar que este cuerpo normativo, en lo que toca a las normas aplicadas (arts. 26.III y 35 glosadas anteriormente) son normas procesales y, por lo tanto, esta naturaleza procesal, no impedía a la autoridad jerárquica aplicarlas al proceso sancionador en trámite, que se mantuvo en curso, hasta el 2020, año en el que se pronunció la resolución jerárquica . Por lo mismo, no se inobservó el principio de irretroactividad de la ley. Así lo entendió la jurisprudencia constitucional contenida, entre otras, en la SC 1421/2004 de 6 de septiembre, que sobre la aplicación de normas procesales en el tiempo señala: "...las leyes en general y las normas consignadas en ellas en particular, cuando son de naturaleza procesal no sustantiva, es decir, aquellas que regulan procesos o procedimientos, pueden ser aplicadas de manera inmediata a todos los procesos que se inicien o que están pendientes al tiempo en que entran en vigor , ello porque su aplicación tiene la finalidad de regular un hecho en la actualidad y no a situaciones o hechos pasados y debidamente consolidados...". Jurisprudencia constitucional reiterada en la SC 0636/2011 de 3 de mayo y la SCP 0599/2018-S2 de 8 de octubre, interpretando el principio de irretroactividad de la ley previsto en el art. 123 de la CPE, aplicable a normas procesales.
A más, así la autoridad jerárquica no hubiera aplicado las normas contenidas en los arts. 26.III y 35 del Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerancias, aprobado por Resolución Administrativa ABT No 042/2016 de 19 de abril de 2016, debe tenerse en cuenta que las nulidades procesales en la vía judicial o administrativa únicamente proceden y son trascendentes cuando se evidencia lesión a derechos fundamentales y garantías constitucionales, conforme lo entendió la SCP 1357/2013 de 16 de agosto, reiterada por la SCP 0202/2019-S3 de 30 abril. SCP 0427/2013 de 3 de abril, entre muchas otras, última sentencia que señala que: "...en el Estado Constitucional de Derecho, la procedencia de las nulidades de actos procesales, está condicionada únicamente si el procedimiento está o no viciado, por no haber hecho efectivo un derecho fundamental o garantía constitucional, es decir, las nulidades procesales tienen relevancia constitucional". En el caso concreto, la falta de identificación de Andrés Ribera Gutiérrez como presunto infractor, propietario del Aserradero Agroforestal San Andrés en el Acta Provisional de Decomiso UOBT-SIV No 009986 de 13/11/2006 no puede dar lugar a la nulidad procesal en este proceso contencioso administrativo ni haber tenido efecto anulatorio en el proceso administrativo sancionador, toda vez que el infractor nunca estuvo en indefensión. Todo lo contrario, desde el Auto de Inicio del proceso, en la etapa sancionatoria y en la vía recursiva (revocatoria y jerárquico), asumió amplia defensa, produjo pruebas y ejerció su derecho a la impugnación administrativa, razón por la cual no tiene relevancia constitucional ni legal declarar nulidad procesal alguna y mucho menos hasta el Acta Provisional de Decomiso, como pretende el ahora demandante. Un razonamiento jurídico distinto, esto es, entender que las nulidades procesales pueden hacer ineficaces e inválidos los actos administrativos o procesales con la mera constatación de la vulneración de los requisitos y formas que expresa la ley procesal o reglamentaria sin ninguna conexitud con la lesión o no a derechos fundamentales o garantías constitucionales, es retornar a la concepción del modelo Estado legislativo de Derecho ya sepultado, conforme enfatizó la jurisprudencia constitucional citada.
De otro lado, respecto a la denuncia en sentido que no se aplicó las consecuencias previstas en el art. 96.IV del Reglamento a la Ley No. 1700, referidas a que las omisiones cuando se levanta el Acta de Decomiso, dan lugar a responsabilidades disciplinarias de los funcionarios responsables, esta aseveración carece de veracidad, por cuanto del segundo punto la parte resolutiva de la resolución jerárquica (Resolución Ministerial -FOR No. 22 de 23 de julio de 2020) se advierte, que el Ministerio del Medio Ambiente y Agua, recomendó al Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra-ABT, precisamente "...iniciar proceso administrativo contra la (s), el o los servidores públicos que no hubieran procedido a emitir y notificar los actos administrativos dentro del Proceso Administrativo Sancionador dentro de los plazos legales establecidos y no haber observado la normativa aplicable en primera instancia, con la finalidad de determinar posibles responsables y responsabilidades en virtud a lo previsto en el Artículo 73 del Decreto Supremo No. 27113 de 23 de julio de 2003 y la Ley No. 1178 de Administración y Control Gubernamentales de 20 de julio de 1990 y disposiciones reglamentarias conexas".
FJ.II.3.2. Con relación a la supuesta inobservancia de los principios de legalidad y tipicidad y su incidencia en el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora por infracciones forestales.
Sobre los cuestionamientos del ahora demandante respecto a la "falta de tipicidad" de la infracción forestal de Almacenamiento Ilegal, la resolución sancionatoria y las emitidas en grado de revocatoria y jerárquico, claramente señalaron que tal infracción que motivó la sanción por la ABT y fue ratificada en recurso de revocatoria y jerárquico, se encuentra definida en los arts. 41 de la Ley Forestal No 1700 y 95.IV y 96.I de su Reglamento General aprobado por D.S. 24453. Es decir, la ABT y el Ministerio del Medio Ambiente y Agua argumentaron en base a lo dispuesto en el art. 73 de la Ley N° 2341 de 23 de abril de 2002-Ley de Procedimiento Administrativo que establece: "I. Son infracciones administrativas las acciones u omisiones expresamente definidas en las leyes y disposiciones reglamentarias . II. Solo podrán imponerse aquellas sanciones administrativas expresamente establecidas en las leyes y disposiciones reglamentarias...sic".
Respecto al principio de legalidad y tipicidad y su incidencia en la potestad administrativa sancionadora, el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 0486/2020-S2 de 29 de septiembre, reiterando la jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 0394/2014 de 25 de febrero, y la SCP 0137/2013, ha señalado que las sanciones penales como las administrativas son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, y como tales, deben cumplir ciertas condiciones para ser válidas, como son: "'...a) la garantía formal expresada en el resguardo del principio de la reserva legal en la medida en que es la Ley la que contiene las normas que tipifican las conductas como ilícitos o infracciones administrativas, así como las sanciones; y b) la garantía material que en resguardo del principio de la seguridad jurídica se expresa en la necesaria tipificación de las conductas y el establecimiento de las sanciones tanto en forma directa, a través de las normas contenidas en la Ley, cuanto por remisión conocida como tipificación indirecta"; señalando más adelante que, "...una condición de validez de las sanciones administrativas previstas a través de reglamentos es que sean establecidas en el marco del principio de legalidad y cumplan con los requisitos esenciales exigidos para su aplicación; es decir, observar la garantía material y formal aludida precedentemente, esto es: reserva legal y tipificación expresa de la conducta y la sanción. (...)". Adicionalmente esta sentencia constitucional, citando doctrina autorizada, señaló que "...'En el seno de la potestad sancionadora general, a diferencia de los delitos, las sanciones administrativas admiten su regulación mediante una norma reglamentaria, pero con la condición que ésta ha de estar necesariamente basada en una ley, que ha de determinar el alcance y contenido de la norma reglamentaria, los elementos esenciales de la conducta antijurídica, y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer. No cabe una remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley (Federico A. Castillo Blanco, Función Pública y Poder Disciplinario del Estado. Civitas, Madrid, 1992, p.244.)' (...)".
De lo dispuesto en el art. 73 de la Ley N° 2341 y la jurisprudencia constitucional glosadas, no queda duda que en el proceso administrativo sancionador que se revisa, la conducta del infractor Andrés Ribera Gutiérrez, propietario del Aserradero Agroforestal San Andrés, se subsume en el tipo de infracción forestal de Almacenamiento Ilegal, descrito por la norma sancionadora (arts. 41 de la Ley Forestal No 1700 y 95.IV y 96.I de su Reglamento General aprobado por DS 24453), extremo evidenciado después de la valoración técnico-legal de toda la prueba producida en el proceso, siendo, por tanto, también correcta la sanción de decomiso definitivo del producto forestal y la sanción pecuniaria de la multa impuesta en su contra, que conforme lo dispone el art. 4.IV de la Directriz Jurídica IJU 1/2006 -aplicable- condice con el principio de proporcionalidad, por cuanto: "El establecimiento de sanciones pecuniarias, deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas, no resulten más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas", así como con lo dispuesto en el art. 96.I del Reglamento a la Ley Forestal, que señala que: " En el caso de los productos, se aplicará, además, una multa por el doble de su valor comercial en el estado de procesamiento y lugar de decomiso; importe que se duplicará en cada nuevo acto de reincidencia".
Es decir, este Tribunal Agroambiental, llega a la convicción que la resolución sancionatoria, que fue confirmada con modificaciones en revocatoria y confirmada en jerárquico, realizó un correcto juicio de subsunción o calificación jurídica de los hechos probados (en base a las pruebas técnico-jurídicas), con el tipo de infracción forestal de Almacenamiento Ilegal, descrito por la norma sancionadora (arts. 41 de la Ley Forestal No 1700 y 95.IV y 96.I de su Reglamento General aprobado por D.S. 24453).
Finalmente, se aclara que, si bien la resolución jerárquica hace referencia al Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerancias, aprobado por Resolución Administrativa ABT No 042/2016 de 19 de abril de 2016, no se basa en esta norma, respecto al tipo de infracción forestal de Almacenamiento Ilegal, sino a la aplicación del art. 35 de este reglamento, que al ser una norma procesal, su aplicación rige incluso en procesos en curso, conforme se explicó en el FJ.III.3.1 .
Además, así se hubiera aplicado en el proceso administrativo sancionador en contra de Andrés Ribera Gutiérrez, propietario del Aserradero Agroforestal San Andrés el Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerancias, aprobado por Resolución Administrativa ABT No 042/2016 de 19 de abril de 2016, respecto al tipo de infracción administrativa forestal de Almacenamiento ilegal en su art. 11 inciso c) que señala que: "Hay almacenamiento ilegal cuando se custodia, guarda, o acumula producto forestal maderable o no maderable en establecimientos de transformación, comercialización, o en cualquier inmueble, sin respaldo del respectivo CFO, con certificado adulterado, o de producto no comprendido en el certificado", los elementos constitutivos del supuesto de hecho -conducta del infractor- y su calificación jurídica de este tipo de infracción forestal son idénticos, es decir, no fueron cambiados y tienen la misma base legal y reglamentaria, esto es: la Ley No. 1700 y su Reglamento General aprobado por D.S. 24453 -normas que sí son aplicables al caso concreto-.
Esto se advierte del análisis del instituto jurídico que establece la infracción administrativa de Almacenamiento Ilegal y del análisis de los antecedentes que cursan en el proceso administrativo sancionador seguido en contra de Andrés Ribera Gutiérrez, propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés" con el número expediente UOBT-SIV-048/2006. Así, desde el Informe Técnico UOB-SIV-147-2006 de 13 de noviembre de 2006, que fue la base para el inicio al proceso administrativo sancionador por la infracción forestal de Almacenamiento Ilegal, se hizo un correcta calificación de la conducta del propietario del referido aserradero, por cuanto después de la inspección realizada al Centro de Procesamiento de Materia Prima se encontraron y evidenciaron hechos irregulares porque los volúmenes de madera por especie encontrados no estaban autorizados para su aprovechamiento porque no contaban con los CFO´s respectivos; calificación que también fue realizada de manera correcta en la resolución sancionatoria por la ABT (Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS-048-2012 de 30 de enero de 2012), que fue ratificada con modificaciones en las resoluciones pronunciadas en grado revocatoria (Resolución Administrativa ABT No. 091/2019 de 18 de marzo) y jerárquico (Resolución Miniterial-FOR No. 22 de 23 de julio de 2020), en base a la valoración técnico-legal de los antecedentes y datos del proceso y en aplicación de la normativa aplicable a la materia como es la Ley Forestal N° 1700 y su Reglamento General aprobado por D.S. N° 24453, que son normas especiales que determinan la calificación de la infracción como Almacenamiento Ilegal y prevén la imposición de la sanción cuando una persona es responsable por tal contravención al régimen forestal, de acuerdo a lo establecido en las normas señaladas, lo que en efecto ocurrió en el caso presente, cuya calificación de la infracción forestal prevista en dichas normas, se subsumió a la valoración de los elementos de prueba acumulados durante el proceso administrativo sancionador.
En efecto, en el caso concreto, Andrés Ribera Gutierrez, propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés", fue procesado y sancionado porque incurrió en la infracción de Almacenamiento Ilegal, conducta que sigue siendo una infracción forestal, con la diferencia que ahora está regulada en otro cuerpo normativo, como es el Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerancias, aprobado por Resolución Administrativa ABT No 042/2016 de 19 de abril de 2016 (art. 11 inciso c). Es decir, este nuevo cuerpo normativo, si bien es posterior a los hechos, no hizo desaparecer este tipo de infracción forestal (Almacenamiento Ilegal) ni lo agravó desfavorablemente, única circunstancia que impide su aplicación retroactiva, por cuanto la prohibición constitucional contenida en los arts. 123 y 116.II de la CPE, es la aplicación retroactiva de ley penal o ley o reglamentación sancionadora desfavorable. Así lo entendió la SCP 1742/2013 de 21 de octubre, señalando que "...aplicación retroactiva de la ley penal desfavorable, ya sea en los casos en que se utilice la nueva norma para condenar por una acción que antes no era considerada delictiva o en aquellos en los que se aplique una sanción más grave a la que estaba establecida en el momento de los hechos (...)".
FJ.II.3.3. Respecto a la denuncia en sentido que el origen legal del producto forestal intervenido estaba amparado por los Certificados Forestales de Origen (CFO´s) y que en el proceso administrativo sancionador no se valoraron todas las pruebas aportadas.
El demandante denuncia que la ABT no valoró las pruebas que fueron informadas en el Dictamen Técnico UOBT-SIV-002-2007 de 23 de enero (fs. 104 a 105 y fs 111 a 113) y en su Dictamen Técnico complementario UOBT-SIV-015-2008 de 10 de junio (fs. 113 a 114 y fs. 120 a 121) en los que se señaló que toda el producto forestal tenía respaldo técnico legal correspondiente, hecho que se denunció en recurso jerárquico, sin embargo, tampoco se valoró dichos documentos, limitándose a señalar que se efectuó una valoración de la prueba en base a la sana crítica. Asimismo, señala que no se consideró que el titular de donde provenía toda la madera decomisada es Andrés Ribera Gutiérrez, quien al mismo tiempo es propietario titular del Aserradero Agroforestal San Andrés, aplicándose, por ende, la parte final del art. 95.IV del Reglamento General de la Ley No. 1700, que señala: "Se exceptúa el transporte a los centros de acopio autorizados previamente por la autoridad competente".
Al respecto, carece de veracidad lo denunciado por el ahora demandante, toda vez que: 1) La Resolución Administrativa Sancionatoria pronunciada por el Responsable de la Unidad Operativa de Bosques y Tierras San Ignacio de Velasco-ABT RU-ABT SIV-PAS-048-2012, de 30 de enero de 2012 (fs. 134 a 140) sí consideró y valoró las pruebas técnico legales producidas en ambos informes y después de su análisis argumentó que los descargos presentados por el auxiliar no eran pruebas suficientes (Formulario 4), por cuanto, el único descargo considerable era el Certificado Forestal de Origen de acuerdo a lo dispuesto por el art. 95.IV del Reglamento a la Ley Forestal No. 1700 . Así, sobre el Dictamen Técnico UOBT-SIV-002-2007 de 23 de enero (fs. 104 a 105 y fs 111 a 113), esta resolución señala: "...la intervención se realizó dentro del aserradero, no en área de manejo, por lo cual no se considera como descargo los CFOs 3D 004804-3D004801 por lo que el destinatario es la CRE no el aserradero, con respecto a la demasía de roble en un volumen de 28,7 m3r en el descargo presentado mediante carta de 8 de enero de 2007, en cual se menciona que no tiene respaldo legal porque es madera corta y sámago". Nótese, que contrariamente a lo aseverado por el ahora demandante, si se valoró los volúmenes y especies presentados en los CFOs No. 0030255, 0030253, 0030252) en el Dictamen Técnico UOBT-SIV-002-2007 de 23 de enero, empero, no se los tomó en cuenta, por haber sido incluidos en el Informe Técnico No. 147/2006 de inspección que informó las conciliaciones de volumen y obtención de los resultados, inspección en la que participó el propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés"; 2) La Resolución Administrativa ABT No. 091/2019 de 18 de marzo (fs.183 a 194), pronunciada en revocatoria, si bien revocó parcialmente la resolución sancionatoria modificando los puntos primero, segundo y tercero, únicamente respecto a los volúmenes identificados como producto forestal almacenado ilegalmente, el monto de la multa y los volúmenes de decomiso definitivo, también se basó en la prueba valorada en la resolución sancionatoria y tomó en cuenta la sugerencia realizada en el Dictamen Técnico Legal DD-DGMBT No. 152/2019 de 18 de marzo de 2019; y 3) La Resolución Ministerial-FOR No. 22 de 23 de julio de 2020, pronunciada en recurso jerárquico, consideró correcta la valoración probatoria técnico-legal que realizó la ABT.
FJ.II.3.4 Sobre: 1) La excepción de prescripción de la acción sancionadora ambiental del Estado; y, 2) La duración máxima del proceso administrativo sancionador cuando se incumplen los plazos procesales.
1) El demandante señala que, no obstante que la supuesta infracción se cometió el 13 de noviembre de 2006, sin embargo, después de casi 6 años, se le declaró responsable de Almacenamiento Ilegal, sancionándolo con multas totalmente arbitrarias e ilegales, cuando la supuesta infracción se encuentra prescrita, conforme lo dispuesto en el art. 79 de la Ley 2341, norma que no dispone que el inicio del proceso administrativo corta el plazo de la prescripción, sino el inicio del procedimiento de cobro de sanciones impuestas.
Al respecto, corresponde señalar que las contravenciones o infracciones administrativas al Régimen Forestal del Estado Plurinacional, sean leves o graves, según la gravedad o reincidencia de la conducta del administrado como son: desmonte ilegal, aprovechamiento ilegal, almacenamiento ilegal, transporte ilegal, comercialización ilegal, quema ilegal, entre otras, son imprescriptibles, al estar vinculados a daños causados a la naturaleza y al medio ambiente y a los recursos estratégicos renovables del Estado, conforme lo dispuesto en la Constitución Política del Estado, en los arts. 348, 349, 386, 346 y 347, última norma que refiere a la imprescriptibilidad de los delitos ambientales, aplicable al ámbito administrativo sancionador en materia ambiental y forestal, concordante con lo dispuesto en el art. 132.9 de Ley No 025.
En efecto, al igual que la potestad punitiva, la potestad sancionatoria del Estado en materia ambiental no puede estar sujeta a términos de prescripción, dado que los daños ambientales, muchas veces se manifiestan después de largos plazos, incidiendo en el ecosistema directamente afectado u otros . Un entendimiento en contrario, esto es, establecer un plazo de prescripción por daño ambiental, conllevaría a dejar sin sanción las infracciones ambientales. Razones por las cuales, el plazo de prescripción previsto en el art. 79 de la Ley No. 2341, no es aplicable.
La imprescriptibilidad de la infracción y sanción administrativa en temas ambientales y forestales supone que, el solo transcurso del tiempo, no implica que el Estado, a través de sus entidades de regulación, como es en el caso la ABT, pierda la obligación de seguir un proceso administrativo sancionador en defensa y tutela de los recursos forestales maderables y no maderables, al ser recursos estratégicos del Estado y la población que afectan derechos de la colectividad, conforme la concepción constitucional del derecho al medio ambiente previsto en el art. 33 de la CPE.
Se subraya que la Constitución Política del Estado, aprobada el 7 de febrero de 2009, que dispone la imprescriptibilidad, al ser la norma jurídica suprema y fundante de nuestro Estado Plurinacional, tiene eficacia y aplicación plena en el tiempo, esto significa, que puede aplicarse retrospectivamente a hechos pasados, por lo que no puede denunciarse su aplicación retroactiva a hechos anteriores. Así lo ha entendido la profusa y uniforme jurisprudencia contenida desde la SC 0076/2005 de 13 de octubre -antes de la vigencia de la Constitución de 2009- y en las siguientes sentencias constitucionales cuando conoció y resolvió casos tramitados en vigencia de la Constitución abrogada.
La SC 0001/2010 de 25 de marzo, señaló: "...los preceptos de una Constitución al entrar en vigencia, deben ser aplicados de forma inmediata, aún en casos pendientes de resolución iniciados con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política que se está aplicando, pues los derechos fundamentales, garantías constitucionales y los principios contenidos en la Constitución Política, adquieren plena e inmediata eficacia al entrar ésta en vigencia". Del mismo modo, la SC 0098/2010 de 10 de mayo estableció que: "Cuando una Constitución es reformada o sustituida por una nueva, la Constitución en sí, mantiene su naturaleza jurídica, toda vez que ontológicamente sigue siendo la misma norma -fundamental y suprema dentro de un Estado- y, precisamente por su especial y exclusiva naturaleza jurídica, su operatividad en el tiempo no es igual que de las normas ordinarias, de manera que la Constitución Política del Estado y sus disposiciones, a partir de su promulgación el 7 de febrero de 2009, se constituye en la Ley Fundamental y fundamentadora del ordenamiento jurídico del nuevo Estado boliviano, acogiendo en su contexto valores y principios propios de la realidad sobre la cual se cimienta la convivencia social en un Estado Social y Democrático de Derecho, en consecuencia, todas las normas inferiores deben adecuarse a lo prescrito por ella (art. 410.II de la CPE), pudiendo inclusive, operar hacia el pasado, por cuanto su ubicación en la cúspide del ordenamiento jurídico implica que es éste el que debe adecuarse a aquélla, pues sus preceptos deben ser aplicados en forma inmediata, salvo que la propia Constitución disponga otra cosa, en resguardo de una aplicación ordenada y de los principios constitucionales ".
La jurisprudencia constitucional glosada, esa es la razón por la cual, no es atendible lo sostenido por el ahora demandante en sentido que la Constitución y su régimen de imprescriptibilidad se aplicó tres años después de iniciado el proceso.
2) De otro lado, respecto a la denuncia en sentido que el proceso administrativo sancionador seguido en su contra duró por más de 13 años, así, en su primera instancia, casi 6 años, el que se quedó paralizado por negligencia, inoperancia y dejadez de los funcionarios públicos de la ABT desde el 10 de junio de 2008 hasta el 16 de abril de 2010 y desde esa última fecha hasta el 30 de enero de 2012. Del mismo modo, el trámite y resolución del recurso de revocatoria duró más de 7 años, quedándose sin movimiento desde el 5 de junio de 2021 (fecha de audiencia pública) hasta el 13 de marzo de 2019.
Al respecto corresponde señalar que, si bien de la revisión de los antecedentes se advierte que no se cumplieron los plazos legales ni reglamentarios en el proceso administrativo sancionador, por cuanto este se inició el 2006 (Auto Administrativo de 15 de 2006, fs. 81 a 82) y la resolución sancionatoria administrativa fue pronunciada 6 años después, es decir, el 2012, por el Responsable de la Unidad Operativa de Bosques y Tierras San Ignacio de Velasco-ABT RU-ABT SIV-PAS-048-2012 de 30 de enero de 2012. Asimismo, la resolución revocatoria fue emitida el 2019 (Resolución Administrativa ABT No. 091/2019 de 18 de marzo) y finalmente, la resolución jerárquica el 2020 (Resolución Ministerial-FOR No. 22 de 23 de julio de 2020), esta situación -demora o mora procesal en el pronunciamiento - no puede dar lugar a la extinción del proceso sancionador por duración máxima del proceso , al no estar prevista esta figura en la Ley de Procedimiento Administrativo ni en las normas específicas aplicables al procedimiento sancionador del régimen forestal, determinar lo contrario, inobservaría el principio de legalidad (arts. 4, 71 de la Ley No. 2341). Tampoco procede la nulidad del proceso administrativo sancionador ni su anulabilidad, por cuanto el art. 36.III de la Ley No. 2341, determina que: "La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas, solo dará lugar a la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo" ni puede declararse la nulidad de todo el proceso administrativo sancionador, conforme pretende el ahora demandante en aplicación de lo dispuesto en el art. 35 incs. c) y d) de la Ley 2341; máxime si conforme a los arts. 84 y 17.III de la Ley de Procedimiento Administrativo, si la autoridad administrativa en el plazo de 10 días de vencido el término de prueba no pronunció la resolución sancionatoria, el administrado, ahora demandante, debió haber interpuesto el recurso de revocatoria por haber operado el silencio administrativo negativo y, asimismo, pudo solicitar paralelamente se siga un proceso por responsabilidad por la función pública por ese incumplimiento conforme lo dispuesto en el parágrafo IV del art. 17 referido, responsabilidad por la función pública que se determinará a los funcionarios de la ABT, por la mora procesal, en el marco de lo dispuesto en el segundo punto de la Resolución Ministerial -FOR No. 22 de 23 de julio de 2020, ahora impugnada en observancia de lo dispuesto en el art. 21 de la Ley No. 2341 y art. 73 de su Reglamento, aprobado por D.S. 27113.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional contenida en la SC 0032/2010 de 20 de septiembre, reiterada por la SCP 2542/202 de 21 de diciembre sobre el silencio administrativo negativo y las resoluciones administrativas tardías , ha señalado que "...la administración pública -sin perjuicio de la responsabilidad emergente del ejercicio de la función pública -, puede emitir las llamadas resoluciones tardías, sin que este acto implique..." pérdida de competencia por haber pronunciado resoluciones fuera de los plazos previstos por ley. Asimismo, esta jurisprudencia constitucional señala que, el silencio administrativo negativo tiene efectos puramente procesales, es decir, aperturar el control administrativo o jurisdiccional posterior. En razón a ello, el administrado, una vez operado el silencio administrativo negativo, debe impugnar la presunción de desestimación a la petición por mora de la administración y sólo si la autoridad administrativa omite pronunciarse en plazo hábil, ya no podría emitir acto administrativo alguno por haber perdido competencia.
Siguiendo la jurisprudencia glosada, las autoridades administrativas a su turno, cuando emitieron las resoluciones sancionatorias, de revocatoria y jerárquico, no perdieron competencia ni puede operar la extinción del proceso sancionador por duración máxima del proceso, por el contrario, dichas resoluciones son plenamente válidas, por cuanto una vez operado el silencio administrativo negativo, el ahora demandante, procesado dentro del proceso administrativo sancionador no impugnó, a través del recurso de revocatoria, la presunción desestimatoria de la resolución sancionatoria, al cabo del plazo de 10 días previsto en el art. 84 de la Ley No. 2341. Esto significa que el hecho de que la primera instancia hubiera durado casi 6 años, también es responsabilidad del administrado, por cuanto, se reitera, una vez operado el silencio administrativo negativo, no interpuso revocatoria, entendimiento también aplicable a los plazos para la emisión de las resoluciones que resuelvan los recursos de revocatoria y jerárquico y los funcionarios responsables por las resoluciones administrativas tardías o con mora procesal, son pasibles de responsabilidad por la función pública, conforme lo determinó la resolución jerárquica que ahora se impugna.
III. POR TANTO
La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia y en virtud a la jurisdicción y competencia que por ella ejerce, con la facultad conferida por los arts. 7, 186 y 189-3) de la CPE; art. 36-3) de la Ley Nº 1715, modificada por la Ley Nº 3545; arts. 11 y 12 de la Ley Nº 25 del Órgano Judicial y art. 13 de la Ley N° 212 de 23 de diciembre de 2011, resuelve: 1º Declarar IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 29 a 37 vta. interpuesta por Andrés Ribera Gutiérrez, propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés"; y, 2º Declarar, subsistente y con todo valor legal la Resolución Ministerial-FOR No 22 de 23 de julio de 2020 (fs.12 a 26) emitida por el Ministerio del Medio Ambiente y Agua.
No suscribe la Magistrada, Dra. María Tereza Garrón Yucra, por ser de voto disidente.
Regístrese, notifíquese y archívese.-
Fdo.
Ángela Sánchez Panozo Magistrada Sala Primera
Gregorio Aro Rasguido Magistrado Sala Segunda
VOTO DISIDENTE
Expediente: Nº 3945/2020
Proceso: Contencioso Administrativo materia Forestal "Almacenamiento Ilegal".
Demandante: Andrés Ribera Gutiérrez
Demandados: María Elva Pinckert de Paz, Ministra de Medio Ambiente y Agua y otro.
Santa Cruz.
Objeto de la disidencia: Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª 21/2021.
Fecha Junio de 2021.
Habiendo asumido recientemente conocimiento de la emisión y publicación de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª 21/2021, expediente en el cual la Magistrada que suscribe, hizo una primera observación respecto a los argumentos del proyecto inicialmente remitido por la Magistrada proyectista.
Las observaciones realizadas estaban principalmente vinculadas a la correcta definición de las infracciones forestales establecidas en la Ley Nº1700 y su decreto reglamentario D.S. Nº 24453, que en el presente caso corresponde a "Almacenamiento Ilegal".
El proyecto original y remitido a mi conocimiento no realizaba un discernimiento claro respecto a la infracción administrativa y al delito ambiental. Institutos jurídicos que si bien tienen ciertas similitudes a su vez tienen grandes diferencias, partiendo incluso de la competencia y juez natural que asumirá el conocimiento de las mismas, porque corresponden a ámbitos diferentes, como el caso del juez ordinario en materia penal que tiene competencia para el conocimiento y sanción por la comisión de delitos.
La observación realizada en abril del presente año, hacía referencia justamente a estos aspectos, y si bien se compartía la posición final respecto a declarar improbada la demanda, era muy importante aclarar los extremos anteriormente desarrollados.
En la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª 21/2021, vemos que se han asumido las observaciones realizadas en alguno de los puntos observados, sin embargo estas precisiones y cambios realizados en función a la observación realizada por éste Despacho, están referidas sólo a uno de los aspectos como es el hecho de referirse a "Almacenamiento Ilegal" como uno de los tipos de infracción forestal y no así como delito.
Sin embargo, aún se observa la falta de fundamentación respecto a la "imprescriptibilidad de las infracciones forestales" y por qué a este tipo de hecho se aplicaría el razonamiento establecido en la CPE, cuando se refiere a la imprescriptibilidad de "delitos ambientales", y si bien en la redacción de la mayoría del proyecto, se refieren al Almacenamiento Ilegal como una infracción forestal se concluye precisando que es imprescriptible porque se trataría de un delito ambiental.
Es importante en el punto de referencia tener en cuenta que las conductas contrarias al ordenamiento fiscal, es decir, los ilícitos tributarios, pueden ser penales o administrativos . Si la conducta está tipificada (contemplada) en el Código Penal, implica la existencia de un delito y, en caso contrario, la de una infracción administrativa .
Así se tiene que estas dos ramas del derecho resultan importantes al referirse a la contingencia de someterse a la imposición de sanciones: "En primer lugar, el derecho penal ocupa el lugar más intenso en la escala valorativa, al poder incluso restringir el derecho fundamental a la libertad individual, como medida sancionatoria. Una segunda rama se anuncia como derecho administrativo sancionador, y denota la regulación de la potestad sancionadora en instancias inicialmente administrativas, aunque sujetas eventualmente al control jurisdiccional".
En la jurisprudencia Internacional se afirma que el derecho administrativo sancionador se distingue del derecho penal por "el carácter eminentemente preventivo de la primera por oposición a la naturaleza esencialmente correctiva de la segunda " [derecho penal] (C. de E. Sala de consulta y servicio civil, rad. 1454 de 2002). Rebollo Puig (2005) afirma que la gravedad de determinadas conductas, que exigen una intervención de última ratio, son propias de un orden penal, por oposición a aquellas conductas que, bien siendo contrarias al orden jurídico preestablecido, exigen una intervención menos limitativa. Merkl (2004) y Garrido Falla, Palomar y Lozada (2006) se muestran partidarios en justificar la distinción entre uno u otro orden en razones de política legislativa y criminal, por lo que es esta valoración la que conduce a determinar conductas propias de un catálogo penal y aquellas que ameritan una intervención de naturaleza administrativa, por lo que la distinción radicará en el órgano competente para sancionar determinado por la política legislativa.
Es importante que el Tribunal Agroambiental como última instancia especializada de la materia, defina y delimite las competencias administrativas de las jurisdiccionales, particularmente en lo que corresponde a materia de delitos ambientales, debiéndose considerar: 1.Que en cualquier momento del procedimiento sancionador en que los órganos competentes estimen que los hechos también pudieran ser constitutivos de ilícito penal , deberán comunicarlo al Ministerio Público, solicitándole testimonio sobre las actuaciones practicadas hasta ese momento. En estos supuestos, así como cuando los órganos competentes tengan conocimiento de que se está desarrollando un proceso penal sobre los mismos hechos, solicitarán del órgano judicial comunicación sobre las actuaciones adoptadas en esa instancia.
2. Recibida la información, y si se estima que existe identidad de sujeto, hecho y fundamento entre la infracción administrativa y la infracción penal que pudiera corresponder, el órgano competente para la resolución del procedimiento acordará su suspensión hasta que recaiga resolución judicial.
3. En todo caso, los hechos declarados probados por resolución judicial penal firme vincularan a los órganos administrativos respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
En la observación de abril, se sugirió se aborde el tema de la prescripción desde otro punto de vista y no conforme a lo desarrollado en la sentencia de referencia.
En este sentido, la cita de los artículos 348, 349, 386, 346 y particularmente el art. 33 de la Constitución Política del Estado, como sustento de la posición asumida, evidentemente, son de carácter protectivo y de preservación de los recursos naturales renovables, sin embargo, a criterio de quien suscribe, no constituirían el fundamento para que se defina infracción forestal como delito ambiental.
Finalmente, respecto al segundo punto de la observación realizada en cuanto a la respuesta y fundamentación respecto a la "violación del debido proceso", teniendo en cuenta que se ha asumido positivamente la sugerencia realizada, no se tiene mayores observaciones al respecto.
Sucre, junio de 2021
Fdo.
María Tereza Garrón Yucra Magistrada Sala Primera
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