SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S2ª Nº 109/2017
Expediente: 2239-DCA-2016
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: Luis Ernesto Oliveira Calderón | |
Demandado: Juan Evo Morales, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Cesar Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras. | |
Distrito: Santa Cruz | |
Predio: "D.OLIVEIRA" | |
Fecha: Sucre, 13 de Octubre de 2017 | |
Magistrada Relatora: Dra. Deysi Villagomez Velasco |
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 15 a 31 vta., subsanada por memorial de fs. 36 a 37, la Resolución Suprema N° 19022 de 8 de junio de 2016 de fs. 2 a 11, el Auto de Admisión de fs. 43 y vta., memorial de contestación de los codemandados de fs. 114 a 117 vta. y de fs. 137 a 142 vta., los antecedentes del proceso; y,
CONSIDERANDO I: Que, Cristhel Mireyba Palma Verduguez en representación de Luis Ernesto Oliveira Calderón, interpone demanda contenciosa administrativa impugnando la Resolución Suprema N° 19022 de 8 de junio de 2016, dirigiendo la misma contra Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Cesar Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, refiriendo que la Resolución Suprema impugnada, no es el resultado de un debido proceso de saneamiento respecto al polígono N° 201, con relación al predio denominado "D.Oliveira", ubicado en el municipio La Guardia, provincia Andrés Ibañez del departamento de Santa Cruz, por las siguientes razones:
Haciendo una relación de antecedentes del derecho propietario, señala que es propietario del predio denominado "D.Oliveira" que cuenta con una superficie de 630 ha., con antecedente agrario en título ejecutorial individual 608988, debidamente registrado en Derechos Reales, haciendo una relación de la tradición del derecho de propiedad, señala que el proceso de saneamiento fue iniciado el año 2004 y concluido con la Resolución Suprema 00591 de 17 de julio de 2009, el mismo que fue anulado como efecto de una demanda contenciosa administrativa que mereció la Sentencia Agraria Nacional S1 N° 16/2011 de 14 de abril de 2011, por lo que fue reconducido el proceso de saneamiento habiéndose emitido la Resolución Suprema ahora impugnada. Denunciando que el ente administrativo incurrió en actos que distorsionan el régimen legal y los parámetros para la verificación del cumplimiento de la función social, denunciando lo siguiente:
1.- Bajo el rótulo de "Deficiencias de las que adolece la reconducción del saneamiento que respaldan plenamente la acción interpuesta ", haciendo una referencia preliminar a la verificación de la función social en pequeñas propiedades ganaderas y la relación directa entre la verificación de la función social o económico social y la clasificación así como la calificación de los predios, señala que la autoridad administrativa verificó in situ que la propiedad es pequeña propiedad ganadera y que en el informe en conclusiones se cambió a pequeña agrícola; asimismo, invocando el art. 299 inc. b) del D.S. N° 29215 refiere que los administrados, se limitarán a demostrar la función social o económica social, directamente in situ, tomando en cuenta la clasificación y calificación del predio y presentando las pruebas que estimen pertinente hasta antes de la conclusión de la actividad de relevamiento de información en campo.
Asimismo, invocando la Guía para Verificación de la Función Social y Función Económica Social, como el art. 299 inc. a) del D.S. N° 29215, menciona que la clasificación y calificación de los predios, no puede diferirse a etapas o actuados posteriores del saneamiento, como en el Informe en Conclusiones, la misma que deberá ser realizada en la etapa de relevamiento de información en campo y ser plasmada en la ficha catastral y que en el Informe en Conclusiones corresponde realizar únicamente la valoración de la función social o económica social, conforme dispone el art. 304 inc. c) del D.S. N° 29215.
Que, en el presente caso, no obstante haberse clasificado al predio "D.Oliveira" como pequeña propiedad y calificado como ganadera, el ente administrativo a través del Informe en Conclusiones y en base a interpretaciones subjetivas, arbitrariamente cambió la calificación que se hizo del predio durante las pericias de campo, aspecto reflejado en la ficha catastral y en la ficha FES; como consecuencia de ello, se pretende afectar a la propiedad con un recorte de 291.0104 ha., viciando de nulidad el informe en conclusiones.
2.- Con el rótulo de "Incorrecta calificación del predio como pequeña propiedad agrícola en el informe en conclusiones y Resolución Suprema " señala que según los datos de la ficha catastral , contenidos en la casilla 39 y 41 consta que el predio es pequeña propiedad ganadera, asimismo, en la casilla XI con relación a la actividad ganadera se consignó la existencia de 51 cabezas de ganado bobino Nelore con su respectiva marca (E) y registro, así como la infraestructura y mejoras destinadas precisamente a la ganadería, consignándose la existencia de vivienda y otros; en la casilla de observaciones se hace notar que el propietario no reside permanentemente por su condición de discapacitado, entre otros aspectos; en ese sentido, refiere que los datos contenidos en la ficha catastral demostraría el desarrollo de actividad ganadera en el predio.
En relación a la ficha de verificación FES de campo , señala que la misma esta destinado única y exclusivamente al registro de actividad productiva en propiedades medianas y empresas, no así en pequeñas propiedades, como es el caso del predio "D.Oliveira", conforme se establece en el punto 3.2.1 de la Guía para Verificación de la Función Social y de la Función Económica Social, sin embargo, en dicha ficha FES así como en la ficha catastral se corrobora la actividad ganadera en el predio. Habiendose registrado como pequeña propiedad, con la existencia de 51 cabezas de ganado bovino, la marca (E); con superficie de descanso de 13.6035 ha., en la casilla de mejoras registra una casa, dos potreros y 3 caminos internos; asimismo, transcribe el contenido de la casilla observaciones, entre otras.
Por otra parte, bajo el rótulo de "Ilegal Informe en Conclusiones " señala que conforme el art. 304 inc. c) del D.S. N° 29215 la valoración de la función social se basará en la clasificación y calificación del predio, destacando el contenido del Informe en Conclusiones en particular el punto 1.2 correspondiente al Análisis Legal, señalando que tales fundamentos denotan mala fe y parcialización hacia un grupo minúsculo de loteadores, en aplicación del régimen legal establecido para el cumplimiento y verificación de la función social en pequeñas propiedades ganaderas.
3.- Bajo el rótulo "Desvirtúa 'fundamentos' del Informe en Conclusiones " indica que los fundamentos corresponden a propiedades ganaderas o empresa y de no así a pequeñas propiedades, por las siguientes razones:
a) En relación a la falta de residencia permanente del beneficiario así como la falta de implementos necesarios para la habitación del beneficiario y sus trabajadores, al respecto señala que tal aspecto no cumple con lo establecido en el art. 165.I inc. b) del D.S. N° 29215, toda vez que dicho precepto establece la existencia de residencia o la existencia de actividad agrícola, mejoras o áreas en descanso, aspecto concordante con el numeral 2.3.1 de la Guía para la Verificación de la Función Social y la Función Económica Social; destacando que las razones que motivaron cambio de domicilio, fue precisamente el estado de discapacidad del beneficiario, sin que ello signifique que haya dejado de trabajar su propiedad, aspectos que fueron de conocimiento de la autoridad administrativa, a más de ello, señala que el INRA no tiene atribuciones para cuestionar el estilo ni condiciones de vida del beneficiario.
b) Respecto a la Infraestructura Ganadera señala que la autoridad administrativa olvidó que el predio es pequeña propiedad ganadera, en la que simplemente debe verificarse la existencia de cabezas de ganado y si en el predio existe infraestructura, no pudiendo observase el estado de la infraestructura o que faltaría cierto tipo de mejoras para demostrara actividad ganadera, aspecto que considera excesivo por parte del INRA siendo que en el caso se verificó el cumplimiento de la función social, debiendo aplicarse el numeral 2.3.2 de la Guía para la Verificación de la Función Social y la Función Económica Social, de donde se infiere que la existencia de pasto sembrado e infraestructura ganadera no son mejoras que necesariamente deben contener las péqueñas propiedades ganaderas, en ese sentido invoca la jurisprudencia emitida en la Sentencia Agroambiental Nacional S1 N° 07/2013 de 25 de marzo de 2013.
c) En cuanto a la inexistencia de pasto cultivado considera que la misma es arbitraria, siendo que el ganado se alimenta de pasturas naturales de la propiedad.
d) Respecto a las supuestas contradicciones del régimen laboral , señala que al ser pequeña propiedad, no correspondía siquiera indagar si el propietario tiene o no trabajadores asalariados, por cuanto ello solo es exigible para medianas y empresas agropecuarias, resultando anómalo y arbitraria la exigencia de trabajadores asalariados en pequeña propiedad.
e) Con relación a la supuesta reducción de actividad en el predio , cuestiona la conclusión a la que se llega en el Informe en Conclusiones, señalando que el INRA no puede declarar tierra fiscal recurriendo a argumentos ridículos, como el hecho de que por haberse reducido supuestamente la actividad antrópica, se ratificaría la inexistencia de actividad ganadera, mencionando que la jurisprudencia emitida por el Tribunal Agroambiental habría establecido que la actividad ganadera no puede ser valorada a través de imágenes satelitales, además de tratarse de una pequeña propiedad, por tanto, considera irrelevante e impertinente lo concluido en éste punto.
f) Respecto al registro de marca en la Policía Boliviana Nacional, en el mismo sentido considera una arbitrariedad contraria a lo dispuesto en el art. 165.I inc. a) del D.S. N° 29215, por cuanto no exige tal requisito para pequeñas propiedades sino simplemente la constatación de cabezas de ganado, no obstante, señala que presentó registro de marca otorgado por la Policía Boliviana, siendo que el municipio de La Guardia no tiene implementado un sistema de registro de marcas, carimbos y señales, conforme certificación LGU-DCA-CERT-172-15 de 9 de marzo de 2015.
Por todo lo expresado, considera que las presuntas contradicciones que habría encontrado el INRA con relación a los arts. 164 y 165 del D.S. N° 29215, no son tales, por cuanto los datos recogidos durante el relevamiento de información en campo, se ha verificado que en el predio "D.Oliveira" existe ganado y la infraestructura adecuada esta actividad que contradice lo aseverado en el Informe en Conclusiones, siendo que el INRA, en casos similares, actuó de manera diferente.
4.- Entre otros vicios, respecto al Informe en Conclusiones, señala la imprecisión respecto de la valoración de la función social o económica social y de la calificación del predio "D.Oliveira", por cuanto el INRA incurrió en una serie de contradicciones e imprecisiones respecto a la valoración de la FS o FES, porque por una parte se atribuye al predio el cumplimiento de la FS y por otra cumplimiento parcial de la FS y finalmente se establece cumplimiento de la FES, calificándose al predio como pequeña propiedad ganadera para finalmente consolidarse como pequeña propiedad agrícola; transcribiendo textualmente el acápite "Valoración de la Función Social", así como el punto 1.1 "Cumplimiento de la Función Social" y el punto 1.2 "Análisis Legal", éste último se basa en el marco legal establecido para la función social, sin embargo la conclusión resulta contradictoria, mayor contradicción en el punto 5 "Conclusiones y Sugerencias"; incurriendo en contradicciones como si se tratase de mediana propiedad o empresa agropecuaria, no existiendo en la norma cumplimiento parcial de la función social, como erróneamente se determinó en el Informe en Conclusiones. A más de que en pequeñas propiedades no puede cuestionarse las mejoras identificadas, mas cuando se trata de una pequeña propiedad ganadera, en la que simplemente se debe demostrar la existencia de ganado, siendo la infraestructura intrascendente.
Por lo expuesto, considera que la valoración hecha en el informe en conclusiones carece de objetividad, coherencia y congruencia con relación a lo verificado en campo y plasmado en la ficha catastral y formulario FES de campo, al margen de estar fuera de la legalidad, inobservando lo dispuesto en el art. 304 del D.S. N° 29215, así como el punto 5 de la Guía para la Verificación de la Función Social y la Función Económica Social.
Bajo el rótulo "Ilegal cambio de calificación del predio 'D.Oliveira '", reiterando el cambio de calificación de ganadera a agrícola, señala que tal calificación de propiedades depende de la actividad mayor que se realiza en el predio sometido a saneamiento, conforme disponen los art. 394.I y 397.I de la CPE, es decir, depende de la actividad desarrollada, los límites de superficie, características del tipo de propiedad y la corresponde con la aptitud de uso del suelo, conforme establece el punto 2.1 de la Guía para la Verificación de la Función Social y la Función Económica Social, por tanto considera que tal valoración es ilegal; sobre el particular invoca el razonamiento asumido por éste Tribunal en la Sentencia Agroambiental Nacional S2° N° 070/2016 de 19 de julio de 2016.
Asimismo, menciona violación de los derechos de una persona con discapacidad, por cuanto el beneficiario del predio presenta una discapacidad física motora en un 79%, por lo que se pone en riesgo no solo su patrimonio sino también su subsistencia, es así que señala que el INRA no consideró el carácter social de la materia, previsto en el art. 3 del D.S. N° 29215, al respecto invoca el entendimiento asumido en la Sentencia Agroambiental Nacional S1 N° 83/2016 de 13 de septiembre de 2016.
5.- En cuanto al Informe de Cierre , señala que a tiempo de haber sido puesto en conocimiento del beneficiario, éste expresó su disconformidad por haberse desestimado la actividad ganadera, razón por la que el 1 de agosto de 2014 interpuso memorial que mereció respuesta a través de la emisión del Informe Técnico Legal DDSC-SAN-INF. N° 305/2015 de 22 de junio de 2015.
Respecto al Informe Técnico Legal DDSC-SAN-INF. N° 305/2015 de 22 de junio de 2015 de complementación a la valoración del informe en conclusiones en el que se establece que el informe en conclusiones adolece de objetividad por no corresponder a la realidad, constituyéndose en simples apreciaciones subjetivas, además de sugerir considerar al predio como pequeña propiedad con actividad ganadera y reconocerle toda la superficie mensurada, por tratarse de una pequeña propiedad; señala que en virtud al precitado informe la autoridad administrativa elaboró un primer proyecto de resolución final de saneamiento en el que se dispone anular y convertir a favor de Luis Ernesto Oliveira Calderón la totalidad de la superficie mensurada de 341.0107 ha., sin embargo los mismo fueron desestimados.
Señala que una vez emitido el Informe Técnico Legal DDSC-SAN-INF. N° 305/2015 de 22 de junio de 2015, surgieron una serie de denuncias por parte de loteadores, en tal razón se emitieron los Informes INF/VT/DGDT/UTNIT/0104-2015 de 27 de octubre de 2015 y el Informe Legal INF/VT/DGT/UST/N° 0107-2015 de 23 de diciembre de 2015 por los que pretenden subestimar el Informe Técnico Legal N° 305/2015, a más que la competencia del Viceministerio de Tierras se encuentra limitada por la disposición Final Vigésima del D.S. N° 29215, por lo que considera que los precitados informes resultan irrelevantes e impertinentes y sin valor legal en el proceso de saneamiento.
Menciona que el INRA emitió el Informe Técnico Legal JRLL-SCS-INF-SAN N° 534/2016 de 18 de abril de 2016 , la misma que se basa en los informes emitidos por el Viceministerio de Tierras, por lo que desestima el Informe Técnico Legal DDSC-SAN-INF. N° 305/2015 de 22 de junio de 2015, considerando, tal hecho, una falta de seriedad y de responsabilidad en las actuaciones del INRA, afectando la seguridad jurídica así como la firmeza de informes técnicos legales.
Con el rótulo "Violación del debido proceso y el derecho a la defensa por falta de notificación con el Informe Técnico Legal JRLL-SCS-INF-SAN N° 534/2016 de 18 de abril de 2016, refiere que se vulneró el derecho al debido proceso y el derecho a la defensa, inobservando lo dispuesto en el art. 70 inc. a) del D.S. N° 29215, asimismo, invoca el entendimiento asumido en la Sentencia Agroambiental Nacional S1 N° 97/2015 de 11 de noviembre de 2015.
Señala que durante el proceso de saneamiento se ha violado el principio de función social, previsto en el art. 76 de la Ley N° 1715 modificado por la Ley N° 3545 y los arts. 56, 393 y 397 de la CPE, en ese sentido, señalan que debió fundamentar el informe en conclusiones y este a su vez en la resolución final de saneamiento y no en base a apreciaciones subjetivas plasmadas en informes sin ninguna base legal que los respalde, vulnerando el principio de favorabilidad debido a la existencia de informes contradictorios.
Por todo lo expuesto, considera vulnerados los arts. 56, 393 y 397 de la CPE, 2.I,IV, 3.I, 64, 66 y 76 de la Ley N° 1715, la disposición transitoria octava de la Ley N° 3545, 155, 164, 165, 266, 299, 300, 303, 304, 309, 325 del D.S. N° 29215; los numerales 1 inc. g), 2.1, 2.3.1, 2.3.2, 3.2.1, 5 y 5.1 de la Guía para la Verificación de la Función Social y Función Económica Social, desconociéndose la jurisprudencia agroambiental.
Por los antecedentes y fundamentos expuestos, pide se declare probada la demanda y en consecuencia se deje sin efecto la Resolución Suprema N° 19022 de 8 de junio de 2016.
CONSIDERANDO: Que, admitida la demanda y corrida en traslado, fue contestada negativamente en el término de ley por los apoderados de Cesar Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, por memorial de fs. 114 a 117 vta. de obrados, responden a la demanda, en los términos que se pasan a desarrollar:
Que, el demandante pretende hacer valer un supuesto derecho de propiedad, haciendo un análisis escueto y por demás manipulado respecto a la normativa agraria, basando dicho extremo en el contenido de la ficha catastral y en la ficha de verificación de la FES, en los que se consignaría 51 cabezas de ganado, aspecto que desnaturalizaría el objeto de la reforma agraria y sobretodo el verdadero objeto que debe cumplir la propiedad agraria, siendo que durante la verificación directa, el beneficiario declaró que no tiene residencia permanente en el predio, la vivienda no está en condiciones habitables, el ganado identificado es de un año y medio atrás con varios registros de ganado, registros efectuados ante la Policía Boliviana, transgrediendo el art. 2 de la Ley N° 80 de 5 de enero de 1961, norma concordante con el art. 3 del Reglamento de Uso de Marcas, señales y carimbos aprobado por Resolución Ministerial N° 655 de 16 de noviembre de 2010.
Que el predio no cuenta con infraestructura adecuada para la actividad ganadera, no existiendo atajados, bretes, pasto cultivado, existiendo solo áreas en descanso, siendo que el INRA, en aplicación del art. 159 del D.S. N° 29215, realizó el análisis multitemporal donde se observa que los años 1990 al 2002 existe actividad antrópica, dicha actividad en el año 2013 reduce considerablemente, aspecto que corrobora la inexistencia de actividad ganadera, en ese sentido, menciona que el INRA en aplicación del art. 165 del D.S. N° 29215, en el Informe en Conclusiones, determinó otorgar la superficie máxima para la propiedad agrícola; en ese sentido, considera que no hubo vulneración al debido proceso, al respecto, invoca el entendimiento asumido en la SC 1429/2011-R DE 10 de octubre de 2011. Por lo expuesto, señala que las observaciones efectuadas por el demandante carecen de fundamento legal, por tanto la Resolución Suprema N° 19022 de 8 de junio de 2016 se ha sujetado al procedimiento de saneamiento de la propiedad agraria, por tanto, pide se declare improbada la demanda y subsistente la Resolución impugnada.
Por memorial de fs. 124 a 129 vta., Eugenia Beatriz Yuque Apaza, Directora Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, en su calidad de tercera interesada, responde negativamente a la demanda en los siguientes términos:
1.- Transcribiendo los arts. 164 y 165 del D.S. N° 29215, señala que en el Informe en Conclusiones procedieron conforme a norma, identificando contradicciones respecto al cumplimento de la función social de predio "D.Oliveira", entre los que destaca que: a) el beneficiario no tiene residencia permanente en el predio, la vivienda no está en condiciones de habitar; b) en cuanto a la actividad ganadera no cuenta con infraestructura adecuada a la actividad ganadera, no existiendo pasto sembrado, el corralón donde se contó el ganado es nuevo, solo se registran áreas de descanso, contraviniendo lo dispuesto en el art. 165 inc. a) del D.S. N° 29215; c) En el régimen laboral se tiene como trabajadores a la familia y dueño que según consigna son un número de 4, contrariamente por Hoja de Ruta 3791/2014 de 24 de marzo de 2014, la representante del beneficiario apareja declaración notarial voluntaria, donde consta que Fernando Pedraza Menacho sería la persona encargada del cuidado y manejo del ganado en la propiedad "D.Oliveira". Por lo expresado, considera que existen contravenciones al art. 165 inc. a) del D.S. N° 29215, disponiéndose otorgar la máxima superficie de la pequeña propiedad agrícola.
2.- Que el proceso de saneamiento se encuentra sujeto a controles de calidad, supervisión y seguimiento a lo largo de toda su sustanciación, los que pueden ser dispuestos en cualquier etapa del proceso de saneamiento, sin dejar de lado la información obtenida durante dicho procedimiento, mismo que constituye el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho de propiedad a través de un Título Ejecutorial; que si bien el Informe DDSC-SAN-INF N° 305/2015 sugiere clasificar la propiedad "D.Oliveira" como pequeña propiedad ganadera reconociendo el total de la superficie mensurada, señalando, que ello no implica que la misma no pueda ser modificada o subsanada ante la existencia de errores u omisiones, producto del control de calidad efectuado mediante el Informe Técnico Legal JRLL-SCS-INF-SAN N° 534/2016 por el que se sugiere desestimar el Informe DDSC-SAN-INF N° 305/2015, a más de ello señala que por Resolución Administrativa RES-ADM RA SS N° 038/2014 de 17 de febrero de 2014, se dejo constancia que la documentación presentada no importa el reconocimiento de derechos en esta fase, sino hasta las conclusiones del procedimiento de saneamiento, refiriendo que los informes no causan estado y son susceptibles de ser modificados, por tanto, considera que las observaciones efectuadas por el impetrante resultan ser inapropiadas y no guardan los presupuestos o antecedentes necesarios para que opere la nulidad conforme el entendimiento asumido en la Sentencia Agroambiental Nacional S2 N° 013/2016. Por todo lo expresado, solicita se declare improbada la demanda contenciosa administrativa y en consecuencia se mantenga subsistente la Resolución Suprema N° 19022 de 8 de junio de 2016.
Que, por memorial de fs. 137 a 142 vta., Eugenia Beatriz Yuque Apaza, Directora Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, en representación del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, responde negativamente a la demanda en los mismos términos que el memorial de fs. 124 a 129 vta., pidiendo se declare improbada la demanda y se mantenga subsistente la Resolución Suprema N° 19022 de 8 de junio de 2016.
CONSIDERANDO II : Que, el proceso contencioso administrativo, en un Estado Constitucional de derecho, tiene el propósito de lograr un equilibrio entre la actividad de la administración y la debida protección de los administrados a fin de reparar los perjuicios que puedan derivar de los actos, eventualmente arbitrarios, del administrador, precautelando los intereses de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados en sus derechos.
Que, conforme al art. 36-3 de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545, en relación a los arts. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ., arts. 7, 186 y 189-3 de la C.P.E. y art. 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, se pasa a considerar la demanda contenciosa administrativa interpuesta por Luis Ernesto Oliveira Calderón.
1.- En relación a la denuncia por cambio de calificación de la propiedad, sometida a saneamiento, que durante el relevamiento de información en campo habría sido identificada como pequeña propiedad ganadera, para luego, en el Informe en Conclusiones, haberse cambiado arbitrariamente dicha calificación a pequeña propiedad agrícola, ante tal denuncia, fue revisada la carpeta de saneamiento, evidenciándose que cursan en actuados, lo siguiente:
a) De fs. 2334 a 2335, la Ficha Catastral, de 28 de febrero de 2014, suscrita por funcionarios del INRA y la representante del beneficiario (Luis Ernesto Oliveira Calderón) en la que fueron registrados los siguientes datos: (punto 37) la superficie declarada es de 360.000 ha.; (punto 39) clase de propiedad: pequeña; (punto 41) Actividad: Ganadera. En la casilla Verificación de la función social, se registra: ganado bovino en una cantidad de 51, raza Nelore, con registro de Marca, graficado en dicha casilla, identificándose infraestructura, mejoras, vivienda y otros; asimismo, consta el siguiente texto: "El representante manifiesta que el propietario por su condición de discapacidad se encuentra impedido de residir de manera permanente en el predio en vista que requiere de atención médica permanente. El representante indica que existe una superficie aproximada de 20 has. en descanso, de las cuales 10 has. datan de 2 años atrás y 10 has. datan desde 6 años atrás. El representante manifiesta que el ganado existente cuenta con la marca del propietario y del vendedor. En cuanto a la infraestructura, mejoras y otros, se deberán tomar en cuenta la ficha de verificación FES de campo.", de donde se evidencia, que la autoridad administrativa constató y registro actividad ganadera en el predio sometido a saneamiento, conforme previsión del art. 299 inc. a) del D.S. Nº 29215.
b) De fs. 2336 a 2340, cursa el formulario "Verificación FES de campo", suscrito el 28 de febrero de 2014, por la representante del beneficiario (Luis Ernesto Oliveira Calderón), los funcionarios de la autoridad administrativa, los representantes del Control Social (Secretario de Resolución de Conflictos F.S.U.T.C. "A.T." S.C., Secretario General Central U. de T. Campesinos Andrés Ibañez L.G.P.C. Santa Cruz, Sub Central Sindical Única de Trabajadores Campesinos - BASILIO); donde se registró, en la casilla actividad ganadera con bovinos 51; áreas en descanso: 13,6035 ha., con graficación de la marca de ganado, en mejoras: una casa con superficie de 3 ha., dos potreros; 4 trabajadores; en cuyas observaciones consta el siguiente texto: "Ganado bovino.- las 51 cabezas de ganado presentan varias marcas al margen de la presentada como registro por parte de los beneficiarios. El ganado contado, todas oscilan entre año y año y medio no existiendo terneros cabeza de ganado mayor (adulto) reproducción o cría de acuerdo a la información proporcionada por la representante fue adquirido en el mes de noviembre de 2013. De acuerdo a la solicitud de los beneficiarios se hace notar que el ganado contado cuenta con documentación de respaldo de derechos mismo que es entregado. Que dentro el área cultivada el control social hace notar la inexistencia y no ha podido ser verificado pasto cultivado o otras áreas con cualquier otro cultivo. Asimismo se hace constar la inexistencia de atajados o bretes. La representante indica que los potreros son utilizados para manejo de ganado como corrales. La representante manifiesta que el beneficiario utiliza la vivienda de manera temporal puesto por la distancia a la ciudad les permite el desplazamiento continuo teniendo su residencia en la ciudad. El perímetro del predio se encuentra alambrado si como la casa. El control social hace constar que la actividad ganadera es reciente. La representante hace constar que existe defensivo en el lado norte de la propiedad con una longitud de 1500 metros verificado. La representante manifiesta que desde el año 2002 ha sufrido una serie de avasallamientos y amedrentamientos mismos que fueron de conocimiento público, que no han permitido el desarrollo de mayores actividades, cuya documentación será presentada en las siguientes actividades del proceso"
De los datos que cursan en la ficha catastral se infiere que la autoridad administrativa, a tiempo de llevar adelante la actividad de relevamiento en campo, pudo evidenciar y calificar al predio como pequeña propiedad con actividad ganadera, al respecto, corresponde señalar que la verificación en campo, constituye el principal medio de prueba, conforme establece el D.S. Nº 29215 en el: "Artículo 159 (Verificación en campo e instrumentos complementarios). El Instituto Nacional de Reforma Agraria verificará de forma directa en cada predio, la función social o económico social, siendo ésta el principal medio de prueba y cualquier otra es complementaria .
El Instituto Nacional de Reforma Agraria podrá utilizar instrumentos complementarios de verificación, como ser imágenes de satélite, fotografías aéreas, y toda información técnica y/o jurídica idónea que resulte útil, de acuerdo a las normas técnicas y jurídicas aprobadas por esta entidad. Estos instrumentos no sustituyen la verificación directa en campo".
Asimismo, corresponde mencionar que conforme consta en la ficha catastral y el formulario de verificación FES de campo, el predio sometido a saneamiento fue identificado como pequeña propiedad ganadera,
Por tanto, la modificación realizada en el Informe en Conclusiones no condice con la ficha catastral emergente de la actividad de relevamiento de información en campo.
2.- En cuanto a la denuncia por incorrecta calificación del predio como pequeña propiedad agrícola en el Informe en Conclusiones y Resolución Suprema, al respecto, revisada la carpeta de saneamiento, se evidencia que de fs. 2825 a 2830 cursa el Informe en Conclusiones de 22 de julio de 2014, en cuya Valoración de la Función Social , señala: "Según datos del Título Ejecutorial y proceso que le sirviera de antecedente, así como los suministrados por la encuesta catastral, documentación aportada y datos técnicos, se establece el cumplimiento parcial conforme a lo previsto por los artículos 396 y 397 de la Constitución Política del Estado, artículo 2 de la Ley N° 1715 y artículo 164 de su Reglamento, por parte del (los) beneficiario(s) identificados en relevamiento en campo".
En el punto 1.1 CUMPLIMIENTO DE LA FUNCIÓN SOCIAL establece: "De la revisión de la encuesta catastral y en mérito a la actividad esta se consigno en su momento como pequeña propiedad ganadera y para tener un registro completo de las actividades y mejoras del predio objeto de saneamiento se utilizo al margen de la Ficha Catastral la ficha de verificación FES de campo, donde se consigna los siguientes datos y observaciones: a) Se consigna 51 (cincuenta y un) cabezas de ganado mayor; b) Se consigna 13.6035 (trece hectáreas con seis mil treinta y cinco) en descanso; c) Una casa; d) Potreros 2 (dos); e) Caminos tres; f) Trabajadores familiar (dueño y familia) 4 (cuatro).
Asimismo se tiene las siguientes observaciones plasmadas según el siguiente detalle: a) De las 51 cabezas de ganado, se observa que presentan varios registros de marcas al margen de la presentada como registro por parte del beneficiario, asimismo este ganado oscila entre año y año y medio no existiendo terneros (cabeza de ganado mayor adultos), cría o reproducción que adquirieron el mes de noviembre de 2013; b) El control social manifiesta la inexistencia de pasto cultivado u otras áreas con cualquier otro cultivo. Asimismo manifiestan la inexistencia de atajados y brete; c) la representante del beneficiario indica que el beneficiario utiliza la vivienda de manera temporal, puesto que por la distancia a la ciudad le permite el desplazamiento continuo teniendo su residencia en la ciudad; d) El control social hace constar que la actividad ganadera es reciente (...)
1.2. ANÁLISIS LEGAL
1.- El beneficiario por su misma declaración indica que no tiene residencia permanente en el predio asimismo se evidencia por las fotografías de mejoras que la vivienda no están en condiciones de habitar y mas aún no tiene los implementos cotidiano de una vivienda (como por ejemplo cama, cocina), por otra parte no se identificó más viviendas donde puedan habitar los que presuntamente estuvieran trabajando o cuidando el predio que según declaración son la misma familia tal como consta en ficha FES régimen laboral
2.- En lo que respecta a la actividad ganadera si bien se consigna 51 cabezas de ganado, estas no cuentan con la infraestructura adecuada a la actividad ganadera, como ejemplo la inexistencia de atajados (el ganado precisa de liquido elemento) ni bretes (infraestructura de ganado), asimismo la representante indica que los potreros son utilizados para el manejo de ganado, sin embargo en dicho potrero no existe pasto sembrado extremo que se evidencia por la fotografías , por otro lado se evidencia que el corralón donde se conto el ganado es nuevo.
3.- Asimismo no se consigna pasto cultivado solo tierras en descanso y en ninguna de las fichas justifica como alimenta al ganado , contraviniendo el artículo 165 inc. a) del D.S. 29215.
4.- Por otra parte dentro del régimen laboral se tiene como trabajadores a la familia y dueño que según se consigna son un número de 4 (cuatro); contradictoriamente por Hoja de Ruta 3791/2014 de fecha 24 de marzo de 2014 la representante del beneficiario apareja una declaración notarial voluntaria ante la Dra. María Silvia Tórrez de Franco, Notario de Fé Pública N° 42 de Primera Clase, donde manifiesta el señor Fernando Pedraza Menacho con Cédula de Identidad N° 7758458 SC que es su persona el que se encarga del cuidado y manejo del ganado del Señor Luis Ernesto Oliveira Calderón en la propiedad denominada "D.Oliveira", ubicado en el Municipio La Guardia del Departamento de Santa Cruz, por lo que se deja notar una completa contradicción con lo consignado en la ficha FES."
Según lo descrito precedentemente, se evidencia una franca contradicción entre los datos que cursan en la Ficha Catastral y el Informe en Conclusiones, por cuanto éste último, cambia la calificación de pequeña propiedad ganadera a pequeña propiedad agrícola, siendo que los argumentos que sustentan su decisión, resultan ser incongruentes e impertinentes, por las siguientes razones: a) En el punto 1 del Análisis Legal, señala que "la vivienda no está en condiciones de habitar y más aún no tiene implementos cotidianos de una vivienda (como por ejemplo cama, cocina) ", aspecto que resulta un exceso por parte de la autoridad administrativa y que no se encuentra contemplada dentro de las atribuciones del INRA contemplados en el art. 18 de la Ley N° 1715; a más de ello dichas apreciaciones resultan atentatorias a los derechos a la privacidad e intimidad garantizados en el art. 21 de la CPE; b) En el punto 2 del Análisis Legal, señala "(...) no cuentan con la infraestructura adecuada a la actividad ganadera (...) ", tal apreciación resulta necesaria cuando se trata de valorar la función económica social, es decir, en medianas propiedades y empresas agrícolas; por lo que no resulta apropiado para el caso en análisis, toda vez que se trata de una pequeña propiedad con actividad ganadera; c) en relación a la falta de pasto cultivado, se debe recordar que el art. 165.I inc. a), establece que en el caso de la pequeña propiedad ganadera se constatará la existencia de cabezas de ganado o pasto sembrado, es decir, alternativamente uno u otro, pero no necesariamente ambos; siendo que en el presente caso se tiene identificada la existencia de ganado bovino; d) en relación al régimen laboral que cuestiona la autoridad administrativa, se debe señalar que dicho requisito solo es necesario en medianas propiedades o en la empresa agropecuaria, conforme establece el art. 41.I numerales 3 y 4 de la Ley N° 1715.
Por lo expuesto, se evidencia que el Informe en Conclusiones no cumple con lo previsto en el art. 304.I inc. c) del D.S. N° 29215, en cuanto a la valoración de la función social, al respecto corresponde señalar que según lo descrito precedentemente, y conforme la normativa legal vigente, se tiene que en pequeñas propiedades ganaderas solo corresponde la verificación de la función social y no así la función económica social, asimismo, no corresponde la verificación del registro de marca de ganado, debiendo aplicarse lo dispuesto en los arts. 164 y 165 del D.S. Nº 29215, que textualmente establecen: "ARTÍCULO 164.- (FUNCIÓN SOCIAL). El Solar Campesino, la Pequeña Propiedad, las Propiedades Comunarias y las Tierras Comunitarias de Origen, cumplen la función social, cuando sus propietarios o poseedores, demuestran residencia en el lugar, uso o aprovechamiento tradicional y sostenible de la tierra y sus recursos naturales, destinados a lograr el bienestar o desarrollo familiar o comunitario, según sea el caso, en términos económicos, sociales o culturales.
ARTÍCULO 165.- (VERIFICACIÓN DE LA FUNCIÓN SOCIAL). I. Se verificará la residencia en el lugar, uso o aprovechamiento tradicional de la tierra y sus recursos naturales.
a) En el caso de la pequeña propiedad ganadera se constatará la existencia de cabezas de ganado o pasto sembrado y la infraestructura adecuada a esta actividad ; y
b) En el caso de la pequeña propiedad agrícola se constatara la residencia o la existencia de actividad agrícola, mejoras o áreas en descanso." (Las negrillas son incorporadas)
Por lo expresado, corresponde invocar la jurisprudencia, que al respecto, ha emitido éste Tribunal, en la Sentencia Agroambiental Nacional S2 N° 70/2016, se señala: "(...) En éste contexto, el art. 165 parágrafo I, inc. a) del D.S. N° 29215 expresa: "En el caso de la pequeña propiedad ganadera se constatará la existencia de cabezas de ganado o pasto sembrado y la infraestructura adecuada a ésta actividad", norma legal que, como se tiene analizado en el punto I.3. de la presente sentencia, debe ser considera en márgenes mucho más flexibles que los que se consideran a tiempo de valorarse el cumplimiento de la Función Económico Social toda vez que como se tiene señalado el cumplimiento de la Función Social incluye elementos como el "logro del bienestar familiar" o "el desarrollo económico de sus propietarios" , en tal razón el Instituto Nacional de Reforma Agraria, omite desarrollar las razones del por qué no considera que el "pasto" y "la infraestructura adecuada para la actividad ganadera" (corrales y potrero) no permiten que el predio sea clasificado en los límites de la pequeña propiedad con actividad ganadera, debiendo remarcarse que el art. 165 parágrafo I, inc. a) del D.S. N° 29215 (previamente desarrollado) integra en su contenido distintos elementos, aspecto que obliga a la entidad administrativa, como se tiene señalado, a desarrollar los fundamentos y/o las razones del por qué el predio, pese a haberse identificado elementos descritos en la precitada norma legal (pasto e infraestructura adecuada a la actividad ganadera), debe ser clasificado como pequeña propiedad con actividad agrícola y no con actividad ganadera, en cuyo caso habría correspondido otorgar el máximo de la superficie de éste tipo de propiedades (entendimiento arribado en la SENTENCIA NACIONAL AGROAMBIENTAL S2ª Nº 029/2015 de 7 de mayo de 2015) (...)"
De donde se tiene que la autoridad administrativa a tiempo de llevar adelante la actividad de relevamiento de información en campo, al haber evidenciado el cumplimiento de la función social con actividad ganadera, conforme el registro de una cantidad de 51 cabezas de ganado, así como la infraestructura consistente en 2 potreros (fs. 2337), un pozo (fs. 2339); en el Informe en Conclusiones no fundamenta técnica ni jurídicamente el cambio de calificación del predio de ganadera a agrícola; habiendo incluso soslayado lo previsto en la Guía para la Verificación de la Función social y la Función Económica Social , en cuyo punto 3 (VERIFICACIÓN DE LA FUNCIÓN SOCIAL), textualmente señala: "Considerando los resultados de pericias de campo, deberá identificarse las superficies comprendidas en la calificación de pequeña propiedad agrícola o ganadera, cuyas superficies fluctúen según la zona geográfica: De 0,0001 Has. A 500 Has.
Establecido el desarrollo de actividades productivas o la residencia del propietario, beneficiario o poseedor, se reconocerá el cumplimiento de la función social en la totalidad del predio mensurado.
En el caso de la pequeña propiedad ganadera obligatoriamente se deberá verificar durante la ejecución de las pericias de campo el desarrollo de actividad ganadera, sin importar la magnitud, reconociéndose el cumplimiento de función social en la totalidad del predio mensurado ".
Consiguientemente, lo denunciado en éste punto resulta evidente.
3.- En cuanto al contenido del Informe en Conclusiones que según señala, están cuestionados y desvirtuados por el demandante, se tiene que dichos aspecto fueron considerados y analizados en el punto 2 (precedente) del presente Considerando II, sin embargo, cabe resaltar que en cuanto a la reducción de actividad en el predio, a fs. 2829 del Informe en Conclusiones se establece: "Asimismo, en aplicación al artículo 159 Decreto Reglamentario N° 29215 e Informe Técnico DDSC-UDECO. No. 111/2014 de fecha 15 de abril de 2014, se realiza análisis Multitemporal del predio objeto de saneamiento utilizándose imágenes Landsat de los años 1990,1994, 1996, 2002, 2007, 2010, 2011 y 2013, donde se observa que en los años 1990 al 2002 existe actividad antrópica, sin embargo al años 2013 dicha actividad reduce considerablemente, aspecto que ratifica la no existencia de actividad ganadera en el predio objeto de saneamiento.", sobre el particular corresponde reiterar que la información recabada en la actividad de relevamiento de información en campo es directa y objetivamente, en el predio sometido a saneamiento, siendo este el principal medio de prueba y cualquier otro es complementario, como las imágenes satelitales, instrumento que si bien proporciona información técnica complementaria, no sustituye la verificación directa en campo, conforme señala el art. 159 del D.S. Nº 29215, a más de ello no es posible que a través de tal información complementaria satelital se pueda ratificar la inexistencia de actividad ganadera, más cuando a fs. 2804 de la carpeta de saneamiento cursa el cuadro de análisis multitemporal donde establece que se utilizó una escena de imagen landsat TM., en cuyas conclusiones establece textualmente: "Del análisis multitemporal de imágenes satelitales Landsar de los años 1990, 1994, 1996, 2002, 2007, 2010, 2011 y 2012, correspondiente al predio "D.Oliveira" se establece actividad antrópica. Observadas las imágenes de los años 1990, 1994, 1996 y 2002 (figuras 1,2,3 y 4), por la calidad de pixeles (30 30) son apreciables las mejoras con grandes extensiones de superficie que conforme el pasar de los años reduce sus superficies de trabajo siendo muy considerable dicha reducción de las superficies de trabajos, el predio recae en siguiente plus (Al 1= tierras de uso agropecuario intensivo)" de donde se evidencia que existe continuidad en cuanto a la actividad agropecuaria en el predio.
En relación al registro de marca, se debe señalar que tratándose de pequeñas propiedades, conforme lo establecido en el art. 165.I inc. a) del D.S. N° 29215 no es un requisito legal la presentación de marca de ganado sino simplemente la constatación de la existencia de cabezas de ganado.
4.- En relación a la incongruencia y contradicción que acusa respecto a la calificación de la propiedad como pequeña ganadera, éste aspecto fue analizado y resuelto en el punto 2 del presente considerando. Respecto al cumplimiento parcial de la función social y el cuestionamiento por parte del INRA a las mejoras identificadas, sobre el particular se debe reiterar que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, omitió desarrollar las razones del por qué, conforme al art. 165 del D.S. N° 29215, no considera que el ganado bovino identificado, la infraestructura adecuada para la actividad ganadera (existencia de potreros y pozo) identificados en el predio, debiendo reiterarse que el art. 165.I inc. a) del D.S. N° 29215 (previamente desarrollado) integra en su contenido distintos elementos que obligan a la entidad administrativa, como se tiene señalado, a desarrollar los fundamentos y/o las razones del por qué el predio, pese a haberse identificado elementos descritos en la precitada norma legal (ganado e infraestructura adecuada a la actividad ganadera), debe ser clasificado como pequeña propiedad con actividad agrícola y no con actividad ganadera, en cuyo caso habría correspondido otorgar la superficie identificada y registrada en la ficha catastral, la misma que se encuentra en el rango del parámetro necesario para la pequeña propiedad ganadera.
5.- Respecto al Informe Técnico Legal DDSC-SAN-INF N° 305/2015 de 22 de junio de 2015, los Informes INF/VT/DGDT/UTNIT/0104-2015 de 27 de octubre de 2015 y el Informe Legal INF/VT/DGT/UST/N° 0107-2015 de 23 de diciembre de 2015 y el Informe Técnico Legal JRLL-SCS-INF-SAN N° 534/2016 de 18 de abril de 2016, respecto a los cuales menciona que los mismos son contradictorios y que constituyen una falta de seriedad y de responsabilidad en las actuaciones del INRA y que afectaría al principio de seguridad jurídica y la firmeza de los actos administrativos.
Sobre el particular se evidencia que la acusación formulada por la parte demandante, no se sustenta en ninguna norma jurídica, a más que siendo éstos informes administrativos que no causan estado, por tanto los mismos son facultativos y no obligan a la autoridad administrativa a resolver conforme a éstos, siendo que los mismos no fueron incorporados ni sirvieron de sustento a la Resolución Final de saneamiento, así también lo entendió la jurisprudencia constitucional en la SC N° 612/2010-R de 19 de julio, que estableció: "(...) es necesario aclarar que estos documentos no constituyen ni generan actos administrativos definitivos, pueden o no ser asumidos por las autoridades encargadas de la toma de decisiones (...)", siendo que solo los Informes DDSC-SAN-INF N° 305/2015 y JRLL-SCS-INF-SAN N° 534/2016 fueron referenciados secuencialmente, en la Resolución Suprema, siendo éste último el que fue acogido para la emisión de la Resolución impugnada, en ese sentido, señala que el mismo no fue puesto en conocimiento del beneficiario; por lo que de la revisión de la carpeta de saneamiento, se evidencia que éste Informe cursa de fs. 11551 a 11561 de obrados, no existiendo notificación de dicho actuado al beneficiario, más cuando en dicho Informe ratifica el contenido del Informe en Conclusiones.
En éste ámbito fáctico y normativo se concluye que la entidad administrativa, a tiempo de sustanciar el saneamiento y emitir el Informe en Conclusiones, el Informe Técnico Legal JRLL-SCS-INF-SAN N° 534/2016 de 18 de abril de 2016 y la Resolución Suprema N° 19022 de 8 de junio de 2016, no valoró correctamente los datos recabados durante el relevamiento de información en campo, registrados en la Ficha Catastral y documentación aportada durante el proceso de saneamiento, correspondiendo fallar en ese sentido.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 186 y 189-3 de la Constitución Política del Estado, 36-3 de la Ley Nº 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificada por el art. 21 de la Ley Nº 3545, concordante con lo dispuesto por el art. 68 de la referida Ley Nº 1715, falla declarando PROBADA la demanda contenciosa administrativa de 15 a 31 vta., subsanada por memorial de fs. 36 a 37, en consecuencia se deja sin efecto la Resolución Suprema N° 19022 de 8 de junio de 2016, solo en cuanto al predio denominado "D.Oliveira", en tal sentido, retrotrayendo el proceso hasta el vicio más antiguo se dispone la anulación del proceso de saneamiento hasta fs. 2825 inclusive, debiendo la entidad ejecutora subsanar las irregularidades en que incurrió, emitiendo nuevo Informe en Conclusiones, observando los fundamentos contenidos en el presente fallo, aplicando y adecuando sus actuaciones a la normativa agraria que rige el trámite administrativo de saneamiento y el resguardo de las garantías constitucionales.
Notificadas las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legibles y legalizas con cargo al INRA, según corresponda de las piezas procesales cursante de fs. 2334 a 2340, 2825 a 2880, 10945 a 10951, 11551 a 111600.
No firma el Magistrado Lucio Fuentes Hinojosa por ser de voto disidente.
Regístrese, notifíquese y archívese.
Fdo.-
Dra. Deysi Villagómez Velasco Magistrada Sala Segunda
Dr. Bernardo Huarachi Tola Magistrado Sala Segunda
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